Право / 1. История государства и права

К. полит. н., доцент Балковая В. Г.

Владивостокский филиал Российской таможенной академии, Владивосток, Россия

Становление системы ведомственного подчинения таможен в первой половине XVIII в.

Важным моментом в процессе организационного становления государственной службы является ее ведомственное оформление внутри государственного механизма. Применительно к России можно утверждать, что лишь в Московском централизованном государстве в XVI-XVII вв. впервые оформился государственный механизм как система упорядоченных управленческих структур со своей внутренней организацией и компетенцией. Вместе с тем, в Московском государстве процесс ведомственной организации таможенного дела еще завершен не был, так как таможни еще не были замкнуты на единый центральный орган управления. Таможни в тот период представляли в тот период объединенные налоговые структуры внутреннего косвенного налогообложения. Они замыкались на центральные органы территориального управления, курировавшие отдельные территории российского государства – территориальные приказы, которых насчитывалось в различные периоды истории до десяти.

В 1681 г. была предпринята первая попытка централизации таможенного дела – после присоединения к приказу Большой казны приказа Большого прихода приказ Большой казны фактически стал ведать организацией таможенных сборов во всем государстве. Хотя территориальные приказы сохраняли свои организующие функции по отношению к расположенным на курируемой территории таможенным избам, приказ Большой казны получил право контроля деятельности всех российских таможен.

Приказ Большой казны исполнял фактическую роль центрального государственного органа, компетентного в сфере таможенного дела, до 1699 г. – до учреждения Московской ратуши, созданной для руководства всей системой земского управления (в том числе – финансового). Это был центральный финансовый орган широкой компетенции, он курировал до 50% местных сборов, с ее созданием стали терять значение приказы территориального управления. В период с 1699 по 1719 гг. Московская ратуша ведала и таможенными сборами и учреждениями. Наиболее принципиальные изменения в системе центрального управления, произведенные в правление Петра I, выразились в ликвидации приказной системы.

Становление Российской империи, происходившее одновременно с оформлением абсолютной монархии, сопровождалось усилением тенденций бюрократизации и централизации в государственном управлении, что выразилось в институциональном появлении центральных управленческих структур, на которые была замкнута вся система таможенных учреждений.

Организационное становление ведомственной таможенной системы происходило 1715-1722 гг. в общем русле реформирования системы центрального государственного управления, что было связано с появлением коллегий. Подготовка к реформе центрального управления Петром I была начата в 1715 г., большое влияние на создаваемую модель оказала шведская система с ее системой коллегий. Вместе с тем, по мнению А.А. Преображенского, «царь всегда стремился не к простому копированию, а к творческому восприятию чужого опыта» [1, с. 31]. В шведской модели государственного управления его особенно привлекла его четкость: Петр I всегда считал, что «хорошее правление может быть только при условии коллегий, которых устройство похоже на устройство часов, где колеса взаимно приводят друг друга в движение» [2, с. 161.]. Преимуществами коллегиальной системы являлось «четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления, четкое определение компетенции, единые подходы к организации и деятельности» [3, с. 109]. Первоначально планировалось учреждение шести крупных коллегий, затем, по мере более детальной проработки компетенции, их число увеличилось.

Реформа практически была осуществлена в 1718 г., в ходе нее система приказов, с достаточно неопределенными функциями и структурой была заменена в 1719 г. коллегиями, органами с жестко регламентированной структурой, четко определенными компетенцией и порядком функционирования. Это выразилось в том, что все коллегии имели одинаковую структуру, в состав которой входили президент, вице-президент, четыре советника, четыре асессора, один секретарь, один нотариус, один архивариус, один регистратор, один переводчик и подьячие трех статей – старшие, средние, и младшие [4, с. 481-482].

Общее руководство таможенным делом было поручено Коммерц-коллегии. При ее создании был использован иностранный опыт государственного управления торговлей [5, 292-294]. Более того, первоначально в состав коллегии входило достаточно много иностранцев, так как без «таких немецких служителей никоим образом Коммерц-коллегии пробыть невозможно, для того, что непрестанно бывают дела на немецком языке» [6, с. 50] Опуская многие важные моменты, характеризующие деятельность Коммерц-коллегии по различным направлениям, сосредоточим основное внимание на вопросах управления ею системой таможенных учреждений России.

Коммерц-коллегия организационно была создана первой среди коллегий, уже в 1715 г., вместе с тем, процесс ее становления продолжался еще почти четыре года – лишь 3 марта 1719 г. был принят ее регламент [7], документ учредительного характера, призванный, среди прочего, определить и ее компетенцию. Первоначально предполагалось, что Коммерц-коллегия будет курировать не только внешнюю, но и внутреннюю торговлю, поскольку внутренние и внешние торги «яко душа и тело неразлучны суть». Из этого следовало, что внутренние таможни, как и таможни, расположенные в портовых и пограничных городах, планировалось подчинить Коммерц-коллегии.

Однако в дальнейшем от такого подхода отказались. Нормативная база деятельности Коммерц-коллегии продолжала постоянно совершенствоваться – 31 января 1724 г. был принят новый регламент Коммерц-коллегии [8, Т. VII. № 4453. С. 241-249], в соответствии с ним на нее возлагалась организация исключительно внешней торговли, а внутренняя торговля должна была замыкаться на другое центральное финансовое учреждению – Камер-коллегию, ведавшую всеми неокладными и окладными сборами (прямым и косвенным налогообложением) в государстве. Это привело к организационному размежеванию таможен – пограничные и портовые таможни поступали в ведение Коммерц-коллегии, а внутренние – в ведение Камер-коллегии.

Коммерц-коллегия в сфере таможенного дела в отношении внешних таможен исполняла организационную и контролирующую функции. В соответствии с этим, она формулировала предложения по созданию и ликвидации портовых и пограничных таможен, предлагала кандидатуры для занятия должностей «управителей» этих таможен (эти предложения вносились в Правительствующий Сенат), одновременно она самостоятельно укомплектовывала штаты таможен служителями среднего звена. Осуществляя контроль над таможенным делом, Коммерц-коллегия надзирала за деятельностью портовых и пограничных таможен, проверяла их отчетность, вела учет сумм таможенных сборов

Специфическим направлением работы Коммерц-коллегии являлось рассмотрение судебных споров между российскими и иноземными купцами, а также между таможенными учреждениями и участниками внешнеэкономической деятельности. Коммерц-коллегия рассматривала иски по вопросам погрузки и выгрузки товаров, их хранения, утайки от таможенного досмотра [7, с. 150].

Таким образом, Коммерц-коллегия постепенно оформилась в центральный государственный орган, организующий государственное регулирование в сфере внешней торговли России, именно исходя из этого, вся система внешних таможен – портовых и пограничных – изначально замыкалась на нее.

Вторым центральным органом, курировавшим таможенные учреждения в первой половине XVIII в. стала Камер-коллегия, формально учрежденная 1717 г., однако также прошедшая достаточно длительный период организационного становления. Лишь 11 декабря 1719 г. была принята первая редакция ее регламента [8, Т. V. № 3466. С. 762-770], и спустя еще год, с 1 января 1721 г., началась ее практическая деятельность. Эта отсрочка была предоставлена на основании доношения князя Голицына царю, в котором говорилось, что в 1720 г. Камер-коллегия не сможет эффективно функционировать, поскольку «не удовольствована еще управителями, и без основания действа производить не может» [8, Т. V. № 3468. С. 770]. В ответ на это рукой Петра I сделана приписка «Быть посему».

В соответствии с первоначальным регламентом Камер-коллегии, она должна была ведать всеми прямыми и косвенными сборами в государстве (неокладными и окладными деньгами), следить за государственными расходами, вводить налоги, отдавать сбор налогов на откуп, курировать работу кружечных дворов, казенных предприятий, состояние государственных дорог, мостов, гостиных дворов[9, c. 63].

С 1721 г. на Камер-коллегию была замкнута система внутренних таможенных учреждений, осуществлявших таможенное обложение сделок внутренней торговли. Камер-коллегия ведала укомплектованием штатов внутренних таможен, курировала и контролировала их деятельность

23 июня 1731 г. была принята новая редакция регламента Камер-коллегии [8, т. VIII, № 5789, с. 483-505], изменения в нормативной базе деятельности мотивировалось тем, что при составлении первого регламента не имелось точной информации о состоянии и размерах всех государственных доходов. Вместе с тем, главная задача этого финансового органа – «высшее надзирание над всеми государственными окладными и неокладными доходами» – осталась без изменения [9, с. 83].

Таким образом, в период с 1719 по 1753 гг. в Российской империи действовало два центральных органа финансового управления, курировавших таможенные учреждения соответствующего профиля. Разграничение в их деятельности не было окончательным, наиболее сложно решались вопросы ведомственного подчинения внутренних таможен в портовых и пограничных городах, в связи с чем, в 1730-1740-гг. существовали определенные трения по этому вопросу.

Таким образом, новой чертой организации таможенного дела российского государства в первой половине XVIII в. была централизация таможенной системы. Хотя этот процесс в тот период еще не был завершен (оформилось два центральных органа, курировавших различные таможни; в дальнейшем проявится обратная тенденция децентрализации и т.п.), в целом он был свидетельством возрастании роли таможенной службы в государственном управлении.

Общую координацию системы органов государственного управления в России в условиях отсутствия правительства в современном понимании осуществлял Правительствующий Сенат, длительное время исполнявший функции высшего органа общей компетенции. На него замыкались в своей деятельности обе указанные коллегии.

Именно Правительствующий Сенат осуществлял контроль над составлением новой окладной книги, имевшей важнейшее значение в деятельности внутренних таможен, а также за организацией откупов в таможенном деле.

Правительствующий Сенат с момента появления таможенной службы на штатной основе играл важную роль в ее организации и осуществлении. В частности, он утверждал предложения, вносимые Коммерц-коллегией, касающиеся системы таможенных учреждений, штатов и должностных назначений во внешних – портовых и пограничных – таможнях.

Помимо права принятия важнейших организационных решений, Правительствующий Сенат, как высший контрольно-надзорный орган, осуществлял постоянный контроль за функционированием как всей таможенной системы в целом, так и отдельных таможен. Например, в фонде Сената и его учреждений отложился ряд дел, касающихся проведения контрольных проверок. В частности, сохранились документы работы сенатских следственных комиссий по фактам должностных злоупотреблений и иных служебных нарушений, имевших место в таможнях.

Таким образом, переход России к абсолютной монархии привел к переходу государственного управления на качественно новый уровень. В сфере организации таможенной службы это выразилось в формировании устойчивых иерархических связей между таможнями и центральными и высшими государственными органами, а также более четком ведомственном разграничении полномочий в сфере государственного регулирования внутренней и внешней торговли России.

Литература:

1. Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997. 880 с.

2. Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России Тифлис, 1897. 229 с.

3. История государственного управления в России / под ред. А. Н. Марковой. М.: ЮНИТИ, 1997. 314 с.

4. Советская историческая энциклопедия. В 16 т. / глав. ред. Е. М. Жуков. М.: Советская энциклопедия, 1961-1976. Т. 7.

5. Дубенцов Б. Б. Георг Метцель и реформирование таможенной службы в России в начале XVIII в. // Немцы в России: русско-немецкие научные и культурные связи: сборник статей / отв. ред. Г.И. Смагина. СПб.: Дм. Буланин, 2000. С. 292-294.

6. Козлова, Н. В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20-60- е гг.) М.: Археографический центр, 1999. 381 с.

7. Козлова, Н. В. Коммерц-коллегия в 20-50-х гг. XVIII в. // Государственные учреждения России XVII-XVIII вв. / под ред. Н. Б. Голиковой. М.: изд-во МГУ, 1991. С. 137-167.

8. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 1: 1649-1830 гг. В 48 т. СПб.: II отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – М.: ГБИП России, 2006. – 48 электрон. опт. дисков (CD-ROM).

9. Блейх, И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии /И. Блейх. СПб., Типография Муллер и Богельман, 1895. 211 с. Репринт.