к.п.н. Ежова М.Ю.

Российско-Таджикский (славянский) университет

Формирование законодательства о гражданстве Республики Таджикистан в постсоветский период.

Таджикистан, как и большинство постсоветских государств, продемонстрировал следование нормам международного обычного права, согласно которому гражданство в порядке правопреемства в первую очередь предоставляется лицам, постоянно проживающим на данной территории. Законодательство содержало следующие положения: гражданами Республики Таджикистан являются лица, которые постоянно проживают на территории Республики Таджикистан, а также прибыли в данную Республику для постоянного проживания. Приобретение гражданства Таджикистана было возможно по рождению, в результате приема и по основаниям, предусмотренным международными договорами Таджикистана. Прием в гражданство Республики Таджикистан осуществлялся по свободному волеизъявлению и при условии постоянного проживания заявителя на территории данной республики. Важнейшим событием законотворческой практики стало принятие 6 ноября 1994 года Конституции Республики Таджикистан. Основной Закон закрепил понимание института гражданства как одного из главных элементов суверенитета таджикского государства в целом [3]. Согласно ст. 15 Конституции гражданство Республики Таджикистан приобретается и утрачивается в соответствии с конституционным законом. Данная статья установила важнейший критерий в определении принадлежности лица к гражданству, а именно: гражданином Таджикистана считается лицо, которое на день принятия Конституции является гражданином Республики Таджикистан.

Современная общественно-политическая ситуация требует постоянного пересмотра и усовершенствования законодательства о гражданстве. В настоящий момент по поручению Президента Республики Таджикистан создана рабочая группа, задачей которой является создание новой редакции закона о гражданстве. Рабочая группа занимается коррекцией имеющихся законодательных норм о гражданстве, а также рассматривает целый блок вопросов, непосредственно связанных с ситуацией безгражданства. Вопросы лиц без гражданства находятся в сфере внимания вновь созданного института Уполномоченного по правам человека в Республике Таджикистан [3]. Так, например, рабочим планом Уполномоченного по правам человека предусмотрено исследование проблем лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежища, и лоббирование ратификации международных конвенций в этой сфере.

Рассмотрим наиболее значимые изменения, вошедшие в проект нового Конституционного закона о гражданстве Республики Таджикистан (далее проект). Глава 1 проекта дополнилась определением понятия гражданства РТ в «классической» формулировке как устойчивой правовой связи лица с государством, выраженной в совокупности прав и взаимных обязательств. Закреплено также понимание гражданства как важнейшего элемента государственного суверенитета. Без изменения остались положения закона, касающиеся сокращения безгражданства, применения международных договоров, защиты и покровительства граждан Республики, находящихся за ее пределами; гражданства в случае заключения и расторжения брака. Также был сохранен институт почетного гражданства. Проект закона не предусматривает ужесточения нормы, касающейся недопустимости выдачи своего гражданина другому государству. Гражданин Республики Таджикистан по-прежнему может быть выдан на основании двустороннего соглашения [2].

Нововведением является норма, определяющая правовое положение граждан других государств и лиц без гражданства, обязывающая их во время проживания и нахождения на территории Республики Таджикистан уважать местные ценности и национальные традиции, а также соблюдать Конституцию и все действующие законы (ст.6). Данное положение дополнило формулировку ст.11 действующего закона, согласно которой лица, находящиеся на территории Таджикистана и не являющиеся его гражданами, пользуются всеми правами и свободами, а также несут обязательства, установленные Конституцией, законами и межгосударственными договорами Республики Таджикистан, за исключением установленных законодательством ограничений.

Не вполне удачной оказалась попытка сформулировать в отдельной статье принципы гражданства. Принципы, как фундаментальные положения законодательства, несут большую смысловую нагрузку и определяют саму сущность института гражданства. Проект закона (ст.9) обозначает следующие принципы гражданства Республики Таджикистан:

· право каждого на гражданство;

· единство гражданства, независимо от оснований его приобретения;

· недопустимость произвольного лишения гражданства или права изменить гражданство;

· недопущение безгражданства;

· изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга и ребенка.

Очевидно, что последний пункт указанной статьи дублирует ч.2, ст.13 этого же проекта. Кроме того, действующий закон содержит чрезвычайно важный принцип сохранения гражданства лицами, проживающими за пределами Республики Таджикистан (ст.5). Это положение отражает неотъемлемое право человека на свободное перемещение и выбор места жительства. В условиях глобализации, когда передвижения людей с каждым годом становятся более массовыми и интенсивными, подобная норма способствует поддержанию связи государства и его граждан. Современная государственная идеология не склонна трактовать переезд за границу как факт предательства или измены, что имело место при тоталитарном строе. Однако в проекте нового закона сохранение гражданства не зафиксировано ни в качестве принципа гражданства, ни в качестве самостоятельного положения статьи Закона, как в настоящее время.

Некоторые изменения проект предполагает в отношении гражданства детей. Общие положения дополнились ст.14, согласно которой для приобретения или прекращения гражданства Республики Таджикистан у детей в возрасте от 14 до 18 лет необходимо будет учитывать их согласие. Гражданство ребенка не прекращается, если его родители, лишенные родительских прав, будут изменять свой правовой статус. Данные положения перенесены из действующего Закона РТ (ст.31). Законодатели отказались от формулировки, что «гражданство детей в возрасте до четырнадцати лет следует гражданству родителей». Новым также является положение, согласно которому гражданство ребенка не может быть прекращено, если в результате прекращения гражданства Республики Таджикистан, он станет лицом без гражданства.

К сожалению, проект не устранил весьма серьезный недостаток действующего закона, а именно: отсутствие четко прописанных оснований для приобретения гражданства по рождению. Новая редакция закона основания приобретения гражданства оставляет без изменения. Напомним, что гражданином Таджикистана можно стать по рождению, в порядке регистрации, в результате приема, в результате восстановления и оптации (ст.15). Последующие статьи с 16 по 20 включительно определяют возможные случаи приобретения гражданства детьми. Это позволило бы нам рассматривать данные положения как основания приобретения гражданства по рождению, если б они не содержали в отношении некоторых ситуаций требований оформления определенных документов. Например, нотариального согласия родителя или письменного соглашения родителей на выбор гражданства (согласно ч.2, ст.17), то есть подразумевали регистрационный или уведомительный характер обращения.

Само по себе требование регистрации не нарушает законодательные принципы, так как гражданство является равным независимо от оснований его приобретения. Однако такая регистрация неприменима в отношении людей, имеющих гражданство по рождению. Необходимо четко понимать, что рождение как основание и право на гражданство и регистрация как процедура приобретения гражданства существенно различаются по условиям и правовым последствиям. Признание ребенка гражданином по рождению не требует от родителей каких-либо действий, не оформляется решение уполномоченных государственных органов. Ребенок является гражданином непосредственно с момента рождения. Процедура приобретения гражданства в порядке регистрации требует составления определенного пакета документов, подачи заявления, по которому принимается соответствующее решение. И только с момента принятия решения человек является гражданином. В этой связи ( за исключением, пожалуй, ст.16 о гражданстве ребенка, оба родителя которого являются гражданами Таджикистана) не понятно, кто из родившихся является гражданином по рождению, а кто приобретает гражданство в порядке регистрации. Тем более что многие положения таджикского законодательства «привязаны» к факту постоянной прописки и проживания родителей.

Безусловным достоинством проекта закона является более детальное рассмотрение вариантов приобретения гражданства детьми при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей. Так, например, самостоятельное определение получили ситуации, когда ребенок, проживающий на территории Республики Таджикистан, у родителей, имеющих различное гражданство, приобретает гражданство Таджикистана одновременно с родителем, ходатайствующем о получении гражданства (ч.1, ст. 32 проекта). Ребенок в аналогичной ситуации, но проживающий за пределами Таджикистана, приобретает гражданство уже по заявлению обоих родителей (ч.2, ст. 32).

Чрезвычайно важной является вводимая новой редакцией закона норма, позволяющая приобретать гражданство Республики Таджикистан детям, родившимся в браке, где один из родителей является лицом без гражданства, а другой – иностранным гражданином. Теперь такие дети смогут получить гражданство Таджикистана вместе с любым из родителей, обратившихся с ходатайством (ч. 3-4, ст. 32). Такой подход свидетельствует о приверженности Таджикистана международному принципу сокращения безгражданства в отношении лиц, особенно детей, находящихся на его территории, что полностью соответствует положениям Европейской конвенции о гражданстве.

Как и в действующем законе, в проекте предусмотрены различные варианты изменения гражданства детей при их усыновлении. Надо заметить, что отличительной особенностью законодательства о гражданстве Республики Таджикистан является отсутствие в законе нормы, позволяющей усыновление ребенка – гражданина Таджикистана иностранными гражданами. Действующий закон в основном предусматривает варианты усыновления ребенка, не являющегося гражданином РТ. При этом усыновителями могут быть: гражданин Таджикистана; супруги - граждане РТ, супруги, один из которых гражданин РТ, а другой иностранный гражданин или лицо без гражданства. Варианты усыновления ребенка – гражданина Таджикистана в законе не рассматриваются, что само по себе является юридическим ляпом.

Очевидно, что при живых и дееспособных родителях, не лишенных родительских прав, ребенок усыновлению не подлежит. А в случае, когда родители неизвестны, ребенок считается гражданином того государства, в котором находится. Это является общепризнанной международно-правовой нормой. Так, в соответствии со ст.2 Конвенции о сокращении безгражданства «найденыш, обнаруженный на территории какого-либо Договаривающегося государства, должен, при отсутствии доказательств противного, считаться рожденным на этой территории от родителей, имеющих гражданство этого государства». Национальное законодательство Республики Таджикистан в этом смысле не противоречит международным нормам, напротив, гражданами Республики считаются не только дети, родители которых неизвестны (ст.19 Закона). Гражданами Таджикистана признаются также дети, родившиеся на территории РТ от лиц без гражданства и даже у родителей, имеющих иностранное подданство, до момента предоставления ребенку этими государствами своего гражданства (ст.18, 20). Иными словами, дети, подлежащие усыновлению, в основном являются как раз гражданами Таджикистана. Между тем действующий закон содержит норму, согласно которой ребенок, являющийся гражданином Республики Таджикистан, при усыновлении его гражданами Таджикистана, сохраняет гражданство Таджикистана (ч.1, ст. 35). Данное положение совершенно излишне, поскольку очевидно и безвариантно. Новая редакция закона эту недоработку устраняет.

Отличительной особенностью проекта нового закона является то, что впервые в национальном законодательстве о гражданстве подробно регулируются вопросы правового положения детей и недееспособных лиц, над которыми установлена опека или попечительство. Действующий закон совершенно не регламентировал ситуации изменения гражданства ребенка в случае установления опеки. Ч.2, ст. 32 Закона содержит невнятное положение, что «если оба родителя или единственный родитель ребенка, над которым устанавливается опека или попечительство граждан Республики Таджикистан, выходят из гражданства и при этом не участвуют в воспитании этого ребенка, то ребенок по заявлению родителей, опекуна или попечителя сохраняет гражданство Республики Таджикистан». Данная формулировка создает угрозу множественного толкования нормы закона, поскольку совершенно не понятно, из какого гражданства выходят родители; как изменится гражданство ребенка, если родитель начнет участвовать в его воспитании; если мнения родителя, опекуна или попечителя относительно гражданства ребенка разойдутся, чье будет принято во внимание и тд. В отношении недееспособных лиц Закон вообще ограничивается одним предложением, что гражданство недееспособного лица следует гражданству опекуна (ст.36).

Вообще надо заметить, что действующий закон не вполне соответствует нормам гражданского законодательства, в частности, Семейного Кодекса Республики Таджикистан [4]. Семейное право, например, четко разграничивает понятия «опека» и «попечительство», распространяя их на строго определенную категорию лиц. (Употребление в тексте закона союза «и» между этими понятиями уже является ошибкой, т.к. над лицом может устанавливаться либо опека, либо попечительство). Новая редакция призвана устранить существующие пробелы законодательства о гражданстве. В проекте четко прописаны возможности приобретения гражданства лицами, над которыми установлена опека или попечительство. Новшеством является сама возможность получения гражданства Республики Таджикистан по опекуну. Весьма важным представляется положение, что ребенок - гражданин Таджикистана, над которым установлена опека иностранного гражданина, сохраняет гражданство Таджикистана. Кроме того, ребенок, над которым установлена опека иностранного гражданина, приобретающего гражданство Республики Таджикистан, может приобрести гражданство вместе с опекуном по его заявлению. Высокогуманной по своему смыслу является вводимая новой редакцией закона норма, касающаяся предоставления гражданства детям – сиротам и инвалидам. Теперь ребенок, находящийся на полном государственном попечении в воспитательном, социальном или лечебном учреждении Республики Таджикистан, может приобрести гражданство по заявлению руководителя учреждения, в котором содержится ребенок. Аналогичные возможности приобретения гражданства проект предусматривает и для недееспособных лиц, над которыми установлено попечительство. Это, безусловно, является достоинствами законопроекта.

Изменения коснулись и условий приобретения гражданства в порядке приема. Мы говорили о том, что действующее законодательство Таджикистана отличается лояльностью и не выдвигает желающим принять гражданство каких-либо особых требований. В соответствии с новым проектом закона к условиям приема в гражданство, помимо непрерывного пятилетнего проживания непосредственно перед обращением, добавились знание государственного языка и ненахождение под уголовным преследованием. Учитывая специфику геополитического положения Республики Таджикистан, непосредственные границы с Афганистаном и Китаем, следовало бы, на наш взгляд, предусмотреть более жесткую и детальную систему требований к потенциальным гражданам. Поскольку существующие требования законодательства легко выполнимы даже для маргинальных слоев населения соседних государств.

В соответствии с проектом закона существенно расширилась глава 3, определяющая основания прекращения гражданства. К сожалению, понятия лишения и утраты гражданства не получили собственного наполнения. Зато заметным новшеством проекта стало исключение положения, предусматривавшего возможность утраты гражданства Республики Таджикистан в случае, если лицо, постоянно проживающее за границей, не встало на консульский учет в течение пяти лет. Несмотря на то, что подобная норма присутствовала в законодательстве о гражданстве многих постсоветских государств (например, Белоруссии, Казахстана, Киргизии), именно она становилась предметом постоянной критики как местных специалистов, так и международных экспертов.

Отметим также, что в проекте закона устанавливаются перечень и полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства. К ним относятся Президент Республики Таджикистан, МВД и МИД Таджикистана. У Президента самые широкие полномочия, им решаются вопросы приема в гражданство, в том числе, предоставления почетного гражданства; восстановления в гражданстве; выхода из гражданства; отмены решений по вопросам гражданства. Также Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве. Министерство внутренних дел Республики Таджикистан осуществляет следующие полномочия: осуществляет подтверждение наличия гражданства у лиц, проживающих на территории Таджикистана, принимает заявления по вопросам гражданства; проверяет факты и документы, представленные для обоснования заявлений; направляют Президенту заключения на данные заявления, документы и материалы; исполняют принятые Президентом решения по вопросам гражданства; оформляют гражданство и осуществляют документирование граждан. Министерство иностранных дел Республики Таджикистан, дипломатические представительства (консульские учреждения) осуществляют аналогичные функции, но в отношении лиц, проживающих за рубежом.

Таким образом, правовой анализ законодательства Республики Таджикистан о гражданстве выявил необходимость дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы. В этой связи представляется целесообразным:

1. дать четкое разграничение понятий «приобретения гражданства по рождению», «общий порядок», «упрощенный порядок», «порядок регистрации», определить условия и основания, применимые к каждому порядку приобретения гражданства.

2. учитывая специфику геополитического положения Республики Таджикистан, непосредственную границу с Афганистаном, расширить и ужесточить перечень условий приобретения гражданства.

3. дать определение понятий «лишение гражданства» и «утрата гражданства», при тождественном смысле исключить одно из них.

4. продолжить работу над проектом закона во избежание правовых несоответствий.

Литература

1. Конституция Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 года (с изм. и доп. от 26 сентября 1999 года и от 22 июня 2003 года).

2. Конституционный закон Республики Таджикистан «О гражданстве Республики Таджикистан» от 4 ноября 1995 года № 104 (в редакции 2008 г.) //Ахбори Маджилиси Оли Республики Таджикистан.- 2008. -№ 10.-С.793.

3. «Об уполномоченном по правам человека» закон Республики Таджикистан от 20 марта 2008 г. № 372 // Ахбори Маджилиси Оли Республики Таджикистан.-2008.- № 3. - С. 191.

4. Семейный кодекс Республики Таджикистан // Ахбори Маджли-си Оли Республики Таджикистан.-1998.-№22.