К.э.н., доцент Кайль Я.Я.
Волгоградский государственный
университет, Россия
Использование стандартов и
регламентов как инструментов эффективного государственного управления субъектом
РФ
В
основе стандартизации и регламентации в любой сфере деятельности лежит процесс
установления и многократного применения правил и характеристик в пользу
получателя услуг и при участии всех заинтересованных сторон, направленный на
качественное упорядочение в данной области и достижение всеобщей максимальной
экономии с соблюдением функциональных условий и требований.
Как деятельность стандартизация возникла
в III тысячелетии до н.э.; реализовалась на государственном уровне в начале XX
в.; возникла как наука и получила развитие на мировом и региональном уровнях в
40-х годах XX в.
В
1901 г. в качестве уполномоченного органа государственной системы
стандартизации был создан Британский институт стандартов. С 1918 г.
подобные органы появляются в других странах, в частности организуется
Американский институт стандартов, Французская ассоциация по стандартизации,
Германский комитет нормалей и др.
Сегодня
довольно быстрорастущей областью стандартизации по-прежнему остаются услуги.
Поэтому сфера услуг становится приоритетным направлением деятельности в области
стандартизации и с каждым годом спрос на регламенты и стандарты в области услуг
увеличивается. ISO, придавая важное значение стандартизации
услуг, с 1998 г. начала проводить международные семинары, главная цель
которых – получить от заинтересованных сторон информацию о спросе на международные
стандарты на услуги.
По
определению ISO, стандартизация
представляет собой процесс установления и применения правил с целью
упорядочения положений в данной области на пользу и при участии всех
заинтересованных сторон, в частности для достижения всеобщей максимальной
экономии с соблюдением функциональных условий и требований безопасности; это
деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в
определенной области посредством установления положений для всеобщего и
многократного использования в отношении реально существующих или потенциальных
задач [1].
С начала 1990-х гг. многие страны разрабатывали
стандарты и регламенты государственных услуг и осуществляли попытки их
внедрения.
Зарубежный опыт
показывает, что система стандартов услуг дает ориентир для измерения
эффективности работы органа власти, предоставляющего услуги; дает лучшую
информацию для администрирования; соответствует интересам всех заинтересованных
сторон и ожиданиям клиента/заказчика [2].
Повышение
эффективности государственного управления возможно путем улучшения деятельности
органов исполнительной власти. Поэтому совершенствование государственного
управления на основе идей нового государственного менеджмента в странах с
развитой рыночной экономикой имеет своей важнейшей целью повышение качества услуг, оказываемых
организациями государственного (общественного) сектора населению.
Реформирование
технологии функционирования исполнительной власти в России, начавшееся в XXI
веке, имеет своей конечной целью, в соответствии с официальными документами,
повышение эффективности и качества исполнения государством его конституционных
функций и предоставления публичных услуг на основе внедрения различных
механизмов оптимизации использования бюджетных средств и настройки стимулов
государственных служащих. В этом осуществляемые реформы схожи с широко
развернувшимся в экономически развитых и развивающихся странах движением по
перестройке функционирования исполнительной ветви власти [3].
В
нормативных документах, принятые за последние десять лет (2001-2011 гг.) в
Российской Федерации нашли отражение понятие и сущность стандартов и процесса
стандартизации, предложенные международными организациями в области
стандартизации. Так, с целью вступления в России во Всемирную торговую организацию
в декабре 2002 г. был принят Федеральный закон «О техническом регулировании»,
отменивший действие законов «О сертификации продукции и услуг» и «О
стандартизации». Основной смысл этого закона — замена принципа обязательного
соблюдения технических стандартов на принцип их соблюдения на добровольной
основе. Закон частично видоизменил предыдущую систему прав и обязанностей
участников производственных отношений и установил семилетний срок реализации
закона (до 2010 г.) путем разработки и принятия комплекса новых технических
регламентов и национальных стандартов [4]. Согласно данному федеральному
закону, стандартизация – это
деятельность по установлению норм, правил и характеристик в целях обеспечения:
-безопасности
продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;
-технической
и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;
-качества
продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и
технологии; единства измерений;
-экономии
всех видов ресурсов; безопасности хозяйственных объектов с учетом риска
возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций;
обороноспособности и мобилизационной готовности страны [5].
При
стандартизации устанавливаемые нормы оформляются в виде нормативно-технической
документации по стандартизации – стандартов.
Стандарт
государственной услуги представляет
собой систематизированный набор требований к порядку оказания услуг
государственным органом, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей
и пожеланий его клиентов, с другой, учитывающий технологические,
материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения
государственного органа. Выполнение стандарта государственной услуги
обеспечивается разработкой и применением административного регламента
государственной функции, связанной с оказанием государственной услуги [6].
Необходимым
условием эффективного публичного управления и качественного оказания
государственных и муниципальных услуг, как показывает опыт управления в бизнесе
(например, теория TQM), является регламентация и стандартизация основных
процессов и результатов.
В
органах исполнительной власти процесс оказания услуги можно рассмотреть как
совокупность последовательных административных процессов и процедур, по результатам
которых заявитель получает благо, соответствующее определенным параметрам,
удовлетворяющее его потребность [7].
Подобные
характеристики государственной услуги и процессов ее оказания закрепляются в
нормативно-правовых актах – административных
регламентах предоставления органами исполнительной власти
государственной (муниципальной) услуги и стандартах государственной (муниципальной) услуги. Такой
нормативный акт был принят в виде Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который
определяет принципы и процедуру предоставления государственных (муниципальных)
услуг, условия и порядок их оплаты, права заявителей и обязанности органов
власти [8]. В частности, граждане имеют право на полные, актуальные и
достоверные сведения о госуслугах, а также на их предоставление дистанционно в
электронном виде. Органы, в свою очередь, должны оказывать их своевременно и
согласно стандарту.
В
соответствии с Типовым регламентом взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением
Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. №30,
административный регламент федерального органа исполнительной власти состоит из
четырех частей [9]:
-регламент
федерального органа исполнительной власти;
-административные
регламенты исполнения государственных функций;
-административные
регламенты предоставления государственных услуг;
-должностные
регламенты гражданских государственных служащих.
Административные
регламенты должны задавать «шкалу» качества исполнения функций, что крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей
результативности.
Стандарты и регламенты услуг, являясь нормативными
документами, устанавливают требования к конкретному виду услуги или к группам
однородных услуг. Услуга как объект стандартизации и регламентации охватывает
услуги для населения (включая условия обслуживания) и производственные услуги
для предприятий. Стандарт устанавливает требования, которым должна удовлетворять
услуга, с тем, чтобы обеспечить соответствие ее назначению [10].
Необходимость
стандартизации и регламентации деятельности органов
исполнительной власти вызвана широким спектром причин [11].
Во-первых, административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти недостаточно организованы и часто неэффективны. Существенно улучшить качество этих
процессов можно путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных
технологий.
Во-вторых, отсутствие
стандартов качества и доступности государственных
услуг не позволяет упорядочить и конкретизировать
обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации перед гражданами, а также
внедрить процедуры контроля и оценки деятельности
органов исполнительной власти. В настоящее время еще недостаточно сформирована
необходимая нормативно-правовая база для стандартизации услуг, предоставляемых
органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальными образованиями, нет общедоступных перечней государственных услуг.
Существующая система обратной связи с пользователями
государственных (муниципальных) услуг неэффективна.
В-третьих,
проблемы, с которыми граждане и организации
сталкиваются, обращаясь за государственными и муниципальными
услугами, известны:
-низкое
качество, связанное с необходимостью представления
большого числа документов и совершения большого
числа промежуточных действий;
-длительный
срок ожидания принятия решения;
-высокий
уровень административного усмотрения исполнителей государственной
(муниципальной) услуги;
-трудности
доступа к государственной (муниципальной) услуге,
вызванные ограничениями времени, места и другими
обстоятельствами ее предоставления;
-отсутствие
информации о порядке оказания услуг и отсутствие установленного порядка досудебного
(внесудебного) обжалования действия (бездействий) должностных лиц и т.п.
Однако
традиционные механизмы административного управления не способствуют решению
вышеназванных проблем.
Все это
приводит к возникновению административных барьеров,
сокращению привлекательности занятия малым и средним
бизнесом, коррупционным проявлениям в деятельности
органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления, низкому уровню удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных (муниципальных) услуг,
недовольству населения деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.
Проблемы усугубляются и тем, что административная
культура российских чиновников не ориентирована на гражданина, в частности на повышение качества и доступности
государственных (муниципальных) услуг.
Ключевыми
задачами внедрения системы административных регламентов и стандартов
государственных услуг в органах исполнительной
власти являются:
-повышение
качества предоставления государственных услуг и их
доступности для граждан и организаций;
-ориентация
деятельности органов исполнительной власти на интересы заявителей;
-повышение
качества и эффективности
административно-управленческих процессов в органах
исполнительной власти;
-повышение
открытости деятельности органов исполнительной власти, их подконтрольность,
увеличение радиуса эффективного контроля;
-уменьшение
возможностей для административного усмотрения лиц, принимающих решение;
-снижение
издержек при взаимодействии граждан и организаций с органами исполнительной власти;
-обеспечение
общественного контроля исполнения органами исполнительной власти закрепленных
за ними функций.
Стандарт
и регламент могут и должны устанавливать единые по всей территории
страны требования к результату оказания государственной услуги:
независимо от того, получает ли гражданин ту или иную справку в сельском
населенном пункте или крупном городе, такая справка должна быть единого образца
и действовать на всей территории страны; независимо от места ее получения,
лицензия, выданная юридическому лицу, также должна быть единой, и т.п.
Принятая
в 2005 г. Концепция административной реформы предложила разработку и
применение стандартов качества и доступности государственных функций и услуг,
которые должны определяться регламентацией порядка их исполнения в системе
органов государственной исполнительной власти посредством административных
регламентов. В этом отношении административные регламенты органов
государственной исполнительной власти становятся сегодня одной из важнейших
форм, регулирующих административную деятельность.
Нормативно-правовое регулирование государственных услуг
должно обеспечить приоритет их конечного эффекта для граждан и
организаций-клиентов перед процедурами и порядком их предоставления. Одной из
целей законодательного регулирования является создание условий для ликвидации
необоснованных и неэффективных с общественной точки зрения услуг.
Отсутствие стандартизации и
регламентации государственных услуг в субъекте РФ приводит к:
1. Высокому уровню
административного усмотрения – схемы принятия решений в публичном управлении
зачастую расплывчаты, что создает основу для коррупции и подрыву доверия
общества к институтам публичной власти.
2. Избыточному государственному вмешательству и
связанным с ним дополнительным расходам бюджета и частных клиентов.
3. Снижению качества государственных услуг и
обслуживания.
4. Недостаточной
ответственности органов исполнительной власти за исполнение своих полномочий
из-за неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их
клиентами.
Перечисленные
проблемы возникают из-за низкого качества административных процессов в органах
исполнительной власти, усложненности их правового регулирования, в том числе
внутриведомственного. В свою очередь, качество административных процессов во
многом зависит от способов регламентации деятельности органов власти. Поэтому введение стандартов и регламентов государственных услуг
призвано способствовать повышению эффективности осуществления функций органами власти
по оказанию государственных услуг,
оптимизации расходов на их оказание и качественному улучшению взаимоотношений
государства и общества (см. рис. 1).
Рис. 1. Роль и
место стандартизации и регламентации в сфере государственно-муниципальных
(бюджетных) услуг
Внедрение
административных регламентов и стандартов государственных (муниципальных) услуг
обеспечивает:
-установление
персональной ответственности лиц, принимающих решения, устранение анонимности
административных процессов и решений;
-системную
перестройку государственной машины, результатом которой должен стать ощутимый
прирост объема и качества общественных услуг;
-ограничение
поля административного усмотрения должностных лиц, принимающих решение, и исполнителей путем «прописывания» разрешенных вариантов
решения типовых вопросов, а также процедур
согласования и апелляции;
-качество
и доступность государственных (муниципальных) услуг;
-унифицированные
требования (стандартов) взаимодействия государственных органов с гражданами и
организациями;
-финансирование
государственных (муниципальных) услуг, ориентированных на результат;
-максимальную
прозрачность деятельности государственных служащих, исполнительскую дисциплину,
снижение транзакционных издержек взаимодействия государства и общества в целом.
Таким
образом, административные регламенты и стандарты государственных (муниципальных)
услуг выступают в качестве эффективных инструментов
повышения результативности управления субъектом РФ и доступности
государственных услуг. Применение данных инструментов позволяет обеспечить
устранение произвольно устанавливаемых обременении (в том числе избыточных
административных процедур) для граждан и организаций в связи с исполнением
муниципальных функций; устранение возможности для извлечения административной
ренты – коррупции за счет искусственного усложнения административного процесса;
уменьшение сроков их исполнения; ориентацию административных процессов на
улучшение их показателей результативности, на повышение качества услуг;
открытость информации о действиях и об административных процедурах гражданам и
организациям; возможность установления персональной ответственности должностных
лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию
или административной процедуре при исполнении муниципальной функции или
предоставлении муниципальной услуги.
Литература:
1. Guide 2 1SO/IES, 1996 (руководство 2
ИСО/МЕК, 1996).
2. Стандартизация государственных услуг:
международный опыт и российская практика. Структура стандарта государственной
услуги. – Режим доступа: www.renatnasyrov.ru.
3. Тамбовцев В.Л. Стандарты публичных услуг:
экономическая теория, международный опыт и российские реформы. – Режим доступа:
www.twirpx.com/file/57494/.
4. Никифоров Н.В. О концепции развития
национальной системы стандартизации // Стандарты и качество. - 2006. - № 5. -
С. 26-27.
5. О техническом регулировании: Федеральный
закон от 27.12.02 №184-ФЗ.
6. Стандартизация государственных услуг:
международный опыт и российская практика. Структура стандарта государственной
услуги. – Режим доступа: http://www.renatnasyrov.ru/voenka.
7. Мониторинг в системе оказания
государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии
повышения качества государственного и муниципального управления /
С.И. Неделько [и др.]. – М. : Эксклибрис Пресc, 2008. – С.92.
8. Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг: Федер. закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ:
(принят ГД ФС РФ 07.07 2010 г.) // Российская газета, 2010, 30 июля (№ 168).
9. О Типовом регламенте взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Российской
Федерации от 19 января 2005 г. № 30 // Собрание законодательства РФ, 2005,
№ 4, ст. 305.
10. Межгосударственный стандарт ГОСТ
30335-95/ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения».
11. Административная реформа в Российской
Федерации: концепция и основные задачи. – Режим доступа: http://diplomforum.ru/
f103/t9469-i.