Право/ 8.Конституционное право.

к.ю.н. Шишимбаева С.С., Ph.D Каирбаева Л.К.

ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», Казахстан

Совершенствование законодательства

Республики Казахстан в рамках законопроекта

«О внесении изменений и дополнений в Закон РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. N 213

Развитие законодательства и законотворческой деятельности обусловлены необходимостью не допустить применение законов, не соответствующих по отдельным параметрам, целям и задачам нормативных правовых актов (далее – НПА), недоработанных либо в целом представляющих опасность для государства, общества, прав человека. Однако результаты правового мониторинга действующих НПА показывают, что даже после осуществления экспертной работы, проведения научной правовой и антикоррупционной экспертизы законопроекта, существует необходимость в проведении правового мониторинга законодательства в целях выявления пробелов, коллизий и других недочётов. Очевидно, что одной из таких объективных причин, влияющих на изменение и дополнение законодательства, является динамичное развитие общественных отношений.

Закон РК «О нормативных правовых актах» является основополагающим как в деятельности всех государственных органов, так и в системе законодательства. Целью данного закона является упорядочение всего объема нормативных правовых актов, регламентирование особенностей стадий разработки и представления, принятия, регистрации, введения в действие, изменения, дополнения, прекращения или приостановления действия, опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов. Но, вместе с тем, существуют некоторые недочеты, которые допустили при составлении данного закона. Так, на сегодняшний день неоднозначным остается вопрос разграничения понятий «нормативный правовой акт» и «правовой акт».

В этой связи, качественное совершенствование законодательства зависит от внутренне согласованной, научно и логически обоснованной структуры законодательства. Данный процесс целесообразно рассматривать как построение оптимальной системы законодательства, в первую очередь за счет упорядочения внутрисистемных связей. Это, однако, осложнено теоретико-методологическим кризисом в правоведении и недостаточным применением инструментальных подходов. И в первую очередь, это касается систематизации законодательства.

В целях систематизации действующего законодательства, усиления мер по научной проработке нормотворческой деятельности, предусмотренных Концепцией правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 (далее – Концепция) и Планом мероприятий по ее реализации, авторами данной статьи был разработан законопроект «О внесении изменений и дополнений в Закон РК «О нормативных правовых актах». Основной целью принятия законопроекта является обеспечение стабильности национального законодательства путем создания действенной системы систематизации законодательства с учетом правоприменительной практики в рамках действующего Закона «О нормативных правовых актах», имеющихся пробелов и противоречий.

В Концепции отмечено, что в целях повышения эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве.

Консолидация – объединение нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение. Консолидация используется зачастую как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодификации.

Одним из направлений на пути реализации задач, указанных в Концепции выступает совершенствование действующего законодательства Республики Казахстан путем внесения изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. N 213 «О нормативных правовых актах».

Относительно закрепленного в Концепции понятия «консолидированный» или «комплексный» закон, считаем необходимым разработать его дефиницию и ввести данное понятие в Закон РК «О нормативных правовых актах», а именно ввести подпункт 1-2) статьи 1 Закона «Основные понятия, используемые в настоящем Законе» «6-1) «Консолидированный закон – это закон, принятый путем совершенствования структуры законодательства и объединения нескольких нормативных правовых актов без изменения содержания, регулирующих схожие (однородные) общественные отношения, предусмотренные статьей 3-1 настоящего Закона».

Примечателен в данном случае зарубежный опыт Англии и России. Так, характерной чертой английского статутного права еще в начале XIX в. оставалось то, что наряду с актами, принятыми под влиянием новых общественных потребностей, по-прежнему действовали многочисленные законы, принятые парламентом еще в средневековую эпоху. Это придавало английскому законодательству крайне запутанный вид, создавало трудности его применения в судах.

В XIX веке, особенно после избирательной реформы 1832 г., законодательная деятельность парламента резко активизировалась. Законодательство постепенно становится важным и динамичным средством правового регулирования новых политических и социально-экономических отношений, рождающихся в ходе капиталистического развития. Оно же стало основным инструментом для расчистки правовой системы от явно устаревших, архаичных и часто противоречащих друг другу средневековых статутов. Новое законодательство, что было особенно важно, проявило себя более эффективным и быстродействующим средством модернизации права, чем “общее право” и “право справедливости”.

С 20-х гг. XIX в. для упорядочения и пересмотра старых законов парламент стал использовать такое средство, как издание консолидированных актов, объединяющих без изменения законодательного текста предшествующие статуты, принятые парламентом по какому-нибудь одному вопросу. Так, например, в 1823—:1827 гг. правительство Р. Пиля осуществило через парламент частичную реформу старого уголовного законодательства, сведя в 4 консолидированных акта около 300 старых запутанных статутов.

7 новых консолидированных актов в области уголовного права были приняты в 1861 г. Особенно широко консолидация законодательства стала применяться в конце XIX и еще больше в XX в. С 1870 по 1934 г. было принято свыше 109 консолидированных актов. Некоторые из этих актов по-прежнему в той или иной степени несли в себе устаревшую юридическую терминологию и косное правовое мышление. Многие из них были непомерно сложны и громоздки. Так, например, Акт 1894 г. о морской торговле содержал свыше 748 статей, причем чрезвычайно детализированных.

В XX в. в Англии законодательство окончательно превратилось в основной и наиболее продуктивный источник права. Оно становилось все более сложным не только в силу своей исторической специфики, но и благодаря принятию большого числа новых публичных актов по вопросам, которые ранее не были предметом законодательного регулирования (трансплантация человеческих органов, использование компьютерных данных и т. д.).

Акты делегированного законодательства в ряде сфер общественной жизни (образование, здравоохранение и т. д.) по своему числу и значению превосходят статутное право. В условиях множественности источников права и быстрого увеличения числа законодательных актов вопрос об их систематизации приобрел в XX в. особую остроту. Основной формой ревизии и упорядочения многочисленных законов оставалась консолидация. Удобство этой формы определяется тем, что консолидирующие акты проходят через парламент посредством упрощенной законодательной процедуры. Консолидация принимала различные виды. Это и простое объединение ранее изданных по одному вопросу законодательных положений, и такая систематизация законодательства, которая не исключала внесения в него отдельных изменений и усовершенствований.

Специальный парламентский Акт о процедуре консолидации законодательства 1949 г. обобщил сложившуюся парламентскую практику, подчеркнув принцип неизменности консолидируемых законодательных положений. Он признал допустимым консолидирующие акты с внесением “изменений и незначительных усовершенствований” в действующее право. Формально эти изменения призваны устранять двусмысленность и сомнительные или устаревшие положения, но практически бурный процесс консолидации английского законодательства во второй половине XX в. привел к существенным изменениям в правовой системе в целом.

В Законе 1949 г. специально указывалось, что изменения, установленные консолидирующими актами после их утверждения парламентом, имеют силу закона. В последние десятилетия в Англии при составлении целого ряда консолидированных актов было осуществлено значительное обновление содержания законодательства (Акт об уголовном праве 1967 г., Акты о краже 1968 и 1978 гг., Акт о подлогах и фальшивомонетничестве 1981 г. и т. д.).

Масштабы консолидации в Англии были расширены принятием парламентом специального Акта 1965 г. об образовании правовой комиссии (отдельная комиссия была создана и для Шотландии), целью которой было проведение реформы права вплоть до его полной кодификации. Были подготовлены кодифицированные акты, в частности, по договорному и семейному праву, по правовому регулированию аренды недвижимости и др.

Но процесс создания кодифицированного права даже в современной Англии весьма далек от завершения. Он идет эволюционно и своеобразно с учетом английских правовых традиций и юридической техники. В частности, комиссия по реформе права не следует принципу кодификации, установившемуся в континентальной системе: «один закон регулирует единый круг отношений». Перед комиссией, стремящейся в принципе к кодификации, возникают трудно разрешаемые до настоящего времени проблемы, связанные с сохранением прецедентного права. В процессе консолидации (кодификации права) все чаще учитываются не только сами статуты и последующие поправки к ним, но и делегированное законодательство, а также и отдельные прецеденты.

В России к кодифицированным актам относят, помимо кодексов, основы законодательства, а также сводные федеральные законы, объединяющие, как правило, более узкую группу правовых норм, но с четко определенным предметом регулирования.

Такие кодифицированные законы характерны, прежде всего, для различных подотраслей и институтов административного права. Примером может служить Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», заложивший основы охраны природных богатств и здоровой, благоприятной среды обитания человека. Этот закон, не названный ни кодексом, ни основами, вместе с тем является общей природоохранной основой для отдельных отраслей природоресурсового права - земельного, водного, горного, лесного, которые содержат специфические природоохранные нормы для каждой отрасли (восстановление лесов, чистка вод, запреты вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на сохранность всех названных ресурсов и т.п.).

Кодифицированными, сводными законами признаются как федеральные законы: о выборах Государственной думы и Президента РФ, государственных пенсиях, ветеранах, образовании, обороне; так и федеральные конституционные законы: о Правительстве РФ, референдуме, Конституционном суде РФ, арбитражных судах, судебной системе, а также многие другие законы, объединяющие нормы важных отраслей, подотраслей и институтов российского законодательства. Некоторые сводные федеральные законы, по существу, выступают своеобразной формой кодекса, но под другим названием, например, федеральные законы «О недрах», «Транспортный устав железных дорог», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О международных договорах Российской Федерации» и другие подобные законы с соответствующим весьма важным и развитым содержанием.

Значение кодифицированных, сводных актов имеют также регламенты палат Федерального собрания РФ, утверждаемые не законами, а постановлениями самих палат.

По вопросу уточнения иерархии нормативных правовых актов с учетом введения «консолидированных» или «комплексных» законов полагаем, что консолидированные законы в иерархии нормативных правовых актов не должны иметь приоритета по отношению к обычным законам, поскольку в процессе консолидации не происходит изменения содержания объединяемых актов, не создаются новые нормы права. Кроме того, их более высокая юридическая сила может внести системные противоречия в саму систему законодательства. В этой связи, предлагаем в подпункте 3 пункта 2 статьи 4 Закона РК «О нормативных правовых актах» перед словами «законы Республики Казахстан» дополнить словами «консолидированные законы».

Одной из приоритетных задач обеспечения непротиворечивости, стабильности и единства казахстанского права является решение проблемы коллизий норм права равной юридической силы, полемика по которой ведется с давних времен.

При коллизиях нормативных правовых актов, принятых в один и тот же период времени, имеющих специальный характер и относящихся к одной отрасли законодательства, следует применять акт, соответствующий Конституции, нормам международного права и общеправовым принципам.

В связи с разработкой Предпринимательского кодекса РК, этот вопрос стал остро, а именно о соотношении Предпринимательского кодекса РК с Гражданским кодексом РК, об их юридической силе. В случае принятия в перспективе Предпринимательского кодекса РК, необходимо урегулировать вопросы конкуренции норм Предпринимательского и Гражданского кодексов на законодательном уровне.

В части внесения предложений по перечню признаков и критериев, при наличии которых возможна постановка вопроса о принятии отраслевых законов и по соотношению юридической силы кодексов при наличии близких или смежных предметов правового регулирования предлагаем следующее - дополнить пунктом 4 статьи 6 Закона РК «О нормативных правовых актах» следующего содержания: «При наличии противоречий в нормах нормативных актов разных отраслей права действуют нормы, специально предназначенные для регулирования тех или иных общественных отношений».

Либо предлагаем предусмотреть в законопроекте введение в статью 1 Закона РК «О нормативных правовых актах» пункта 5-1) понятие «кодифицированный закон – систематизированный нормативный правовой акт, регламентирующий частноправовые и (или) публично-правовые нормы, объединяющие разнородные сферы общественных отношений по субъекту правоприменения».

В этой связи, необходимо решить проблему приоритетности кодексов над кодифицированными законами путем введения подпункта «2-2) кодифицированные законы Республики Казахстан» в пункт 2 статьи 4 «Иерархия нормативных правовых актов» Закона РК «О нормативных правовых актах».

Таким образом, законопроектом предлагается узкий круг кодексов (таких как Гражданский, Гражданско-процессуальный, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный, Трудовой, Бюджетный, Экологический, Кодекс об административных правонарушениях) сохранить на более высокой ступени иерархии законов. Остальные кодексы (такие как Лесной, Водный, Земельный, Таможенный, Налоговый, в сфере брачно-семейных отношений, в сфере здравоохранения) перевести в разряд кодифицированных законов, имеющих меньшую юридическую силу по сравнению с кодексами. В этот же ряд может быть включен разрабатываемый в настоящее время Предпринимательский кодекс РК, в случае его принятия.

Согласно Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 года важным направлением является развитие административно-процессуального права, вершиной которого стало бы принятие Административного процессуального кодекса. При этом возникает проблема с более четкими подходами в определении предмета регулирования административно-процессуального законодательства.

Действующий ныне Кодекс РК об административных правонарушениях на сегодняшний день не отвечает в полной мере потребностям общества и реалиям современности, поскольку регулирует лишь часть административно-юрисдикционных отношений, связанных с совершением административных правонарушений. Другой вид производства административно-юрисдикционной деятельности (производство по административно-правовым спорам) остается не урегулированным административным законодательством, а регулируется гражданско-процессуальным законодательством, что существенно нарушает права и свободы граждан.

Поэтому предлагаем статью 3-1 «Общественные отношения, регулируемые кодексами Республики Казахстан» добавить подпункт 14-1 следующего содержания: «административно-процессуальных».

Далее, целесообразно устранить нормы, содержащие коррупционные факторы, а именно юридико-лингвистическую коррупциогенность, создающую возможность для совершения коррупционных правонарушений в статьях 14, 22, 24, 31, 38, 44 Закона, выражающуюся в нечеткости соблюдения правил юридической техники, размытости и неясности языка и применяемых терминов. Свойством юридико-лингвистической коррупциогенности также является предоставление возможности избрания удобного для правоприменителя способа толкования.

Подводя итоги, необходимо отметить, что конституционное законодательство является формирующей базой для развития и формирования иных норм, исходя из этого, если изначально на законодательном уровне будут допущены пробелы и ошибки, способные повлечь за собой в процессе правоприменительной практики совершение определенных коррупционных правонарушений, это в дальнейшем будет угрожать стабильному развитию государства, сведет на нет все проводимые реформы в стране, направленные, прежде всего, на повышение благосостояния казахстанского общества, укрепление государственности Казахстана.