Технические науки / 13. Охрана труда

К.и.н. Ермолаев Д.Е.

Санкт-Петербургский институт повышения квалификации работников ФСИН России, Россия

Яковлев К.Н.

НТЛиС УНД ГУ МЧС России по Чувашской Республике, Россия

ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В ОБЛАСТИ ОЦЕНКИ СООТВЕТСТВИЯ ОБЪЕКТОВ ЗАЩИТЫ ТРЕБОВАНИЯМ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ФОРМЕ НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ ПОЖАРНЫХ РИСКОВ

Современный этап развития российского общества, с точки зрения безопасности жизни деятельности человека, характеризуется несколькими отрицательными тенденциями, среди которых пожары занимают лидирующее место. Уровень риска пожаров в Российской Федерации выше, чем в других промышленно развитых странах.

Причины, способствующие возникновению и развитию пожаров, формированию материального ущерба и гибели людей, осложняют обеспечение пожарной безопасности объектов защиты.

Одним из таких важных механизмов, оказывающих влияние на эффективность оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности и лежащим в общем русле приоритетов политики, заложенной Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании», является распространение такой формы оценки соответствия, как независимая оценка пожарного риска.

Значительный объем требований к порядку организации и проведения проверок, изменения нормативно-правовой базы, произошедшие в последние годы, приводят к возникновению ситуации, когда без дополнительных исследований выработать решения по совершенствованию государственного регулирования и обеспечить качественную оценку соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности в форме независимой оценки пожарного риска не удается.

Правовые основы существования нового направления в сфере независимой оценки пожарной безопасности были заложены в статье 144 Технического регламента [3] «Формы оценки соответствия объектов защиты (продукции) требованиям пожарной безопасности», где одной из форм оценки соответствия объектов защиты является независимая оценка пожарных рисков (аудит пожарной безопасности).

В развитие ч. 2 ст. 144 Технического регламента в настоящее время приняты Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2009 года №304 «Об утверждении Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска» [5]. В указанном Постановлении, следует отметить, сам термин «аудит» не упоминается. Здесь присутствует определение понятия «аудит» в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. №307 - ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – закон №307-ФЗ [2]), где аудиторская деятельность (аудиторские услуги) это деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами.

Подходы к проведению аудита в законе №307-ФЗ отличаются от подходов, примененных в Постановлении Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2009 г. №304 «Об утверждении Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска» [5]. Законодатель в области бухгалтерского и финансового аудита ушел гораздо дальше, пропитал эту сферу всевозможными законодательными актами и инструкциями в отличие от представлений об аудите пожарной безопасности, где кроме Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2009 г. № 304 «Об утверждении Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска» [5] в котором отсутствует собственно юридический механизм его проведения. Данный вопрос не раскрыт и в Федеральном законе от 21 декабря 2012 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности» [1] (хотя за период 2010-2011гг. в него внесли 6 изменений).

Правовая поддержка аудита пожарной безопасности, юридически не отработана, так согласно приказа МЧС России от 25 ноября 2009 г. №660 «Об утверждении Порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска» [8] и приказа МЧС России от 13 марта 2008 г. №119 «О мерах по реализации приказа МЧС России от 20.11.2007 г. №607 «Об утверждении Порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности» [7], основные функции по регистрации заявлений, по подготовке и повышению квалификации, регистрации и ведению реестра выдаваемых свидетельств и ведению реестра выданных заключений, организационного обеспечения деятельности аккредитованных заявителей были возложены на Государственную экспертизу МЧС России (далее - ГЭП МЧС России). Однако правовая проработка механизма самой оценки (аудита пожарной безопасности) не была осуществлена.

Положительный аспект от введения аудита прежде всего в том, что разрешено оценивать соответствие объектов защиты требованиям пожарной безопасности частным негосударственным экспертным компаниям, и даже отстаивать объекты в судах от административных санкций. Имеющаяся практика работы по аудиту уже позволяет говорить о том, что он перспективен.

В чем же нынешний аудит уступает реалиям рынка, почему его практическая реализация не позволяет сказать, что аудит служит работающим механизмом совершенствования условий выполнения требуемого уровня пожарной безопасности.

Аудит пожарной безопасности находится в стадии формирования нового направления оценки пожарной безопасности объектов. Отсутствие каких-либо методических рекомендаций и публично представленных образцов заключений, планов устранения недостатков и рекомендаций породили юридический хаос – как и что можно оформлять, при каких условиях прощать незначительные нарушения, как выдавать отрицательные заключения (не подвергая при этом объекты защиты риску быть приостановленными) и т.п.

Остановимся подробнее на причинах нестабильности с самим аудитом пожарной безопасности. По данным ФКУ «Управление госэкспертизы и жилищного обеспечения МЧС России» реестр организаций, аккредитованных в области оценки соответствия объектов защиты установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска на 06.04.2012 г. насчитывает 409 организаций, одна аккредитация приостановлена и того 408 [10]. При этом из 408 экспертных организаций 307 представлены регионами (3/4), а 101 организация Москвой и Московской областью (1/4), что снижает возможность субъектов Российской Федерации значительно охватить и провести оценку соответствия объектов защиты на территории регионов. Следовательно количество организаций меньше в разы, чем это нужно экономике страны, в том числе с точки зрения разумной конкуренции рынка цен и услуг.

Одна из причин малого количества аудиторских компаний – сложные условия приема в эти организации. ГЭП МЧС России выдает свидетельство на право проведения аудита только при наличии в штате 5 экспертов. А так как большинство фирм представленных на рынке услуг пожарной безопасности представляют собой малые и микропредприятия, то говорить о наличии в штате специально выделенных пятерых экспертов (со стажем работы 5 лет) не приходится, происходит миграция экспертов из одной организации в другую (и в том числе с целью получить свидетельство).

Недостаточное количество экспертов (1060 зарегистрированных) в противовес 16000 сотрудникам государственного пожарного надзора не позволяет создать эффективную и справедливую систему оценки объектов, а малое количество аудиторских компаний не позволяет иметь конкурентные цены на эти услуги.

Ключевыми являются также этапы проведения аудита пожарной безопасности. Они очень важны для понимания самой сути аудита пожарной безопасности и его полезности объектам защиты и в целом состоянию пожарной безопасности.

Анализ документов – важная деталь любого аудита. Но что проверять на объекте защиты – график обслуживания сигнализации, журнал учета первичных средств пожаротушения, приказы о назначении лиц ответственных за пожарную безопасность, планы эвакуации и т.п.? Такого «официально утвержденного» списка документов нет. Обследование объекта защиты – вещь субъективная. На сегодняшний день отсутствует нормативный правовой документ, где бы были систематизированы и указаны четкие критерии соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности при его обследовании как гарантии того, что эксперт все сделал правильно, перед тем как вынести заключение по объекту.

Если развернуть принцип проверки объекта на отсутствие угрозы жизни и здоровью находящихся на нем людей, то это по сути, строительно-проектное обследование конструктивных решений зданий и сооружений и проверка организационных решений, которые реализует руководство на своем объекте. В таких сложных инженерно-технических вопросах пожарной безопасности в состоянии разобраться только научно-подготовленный персонал аудиторских компаний, а не просто эксперт, имеющий стаж работы в области пожарной безопасности.

Необходимо отметить, что выполнение требований пожарной безопасности в основном связано с финансовыми затратами, руководители (владельцы) объектов защиты, раздумывая над выбором «выполнить» или «не выполнить» требования пожарной безопасности, наиболее приемлемым для себя считали, как правило, уплатить штрафные санкции, пусть даже несколько раз, чем финансировать противопожарные мероприятия.

Таким образом, современное состояние аудита пожарной безопасности находится на этапе бурного развития, и требует дальнейшего научного исследования.

Литература:

1. Федеральный закон от 21декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

2. Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 307 - ФЗ «Об аудиторской деятельности» (в ред. Федеральных законов от 01.07.2010 № 136-ФЗ, от 28.12.2010 № 400-ФЗ, от 04.05.2011 № 99-ФЗ, от 01.07.2011 № 169-ФЗ, от 11.07.2011 № 200-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 13.12.2010 № 358-ФЗ).

3. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

4. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

5. Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2009 г. № 304 «Об утверждении Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска».

6. Приказ МЧС России от 1 октября 2007 г. № 517 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности».

7. Приказ МЧС Российской Федерации от 13 марта 2008 года №119 «О мерах по реализации приказа МЧС России от 20.11.2007 № 607 «Об утверждении Порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности».

8. Приказ МЧС России от 25 ноября 2009 г. № 660 «Об утверждении порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки риска».

9. Письмо ДНД МЧС России от 16 июня 2011 года № 19-3-1-2317.

10. ФКУ «Управление госэкспертизы и жилищного обеспечения МЧС России»; http://www.ge-mchs.ru/Reestr-akkreditovannyh-orgfnisazii.