Доскалиева Б.Б.

к.э.н., доцент

Карагандинский экономический университет Казпотребсоюза,

старший научный соотрудник

Разработка и формирование социальных стандартов

Измерение благосостояния и бедности населения методически связано с выделением материальной (доход, потребление) и нематериальной (доступность благ транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д.) компонент. Эти компоненты могут оцениваться как субъективно, т.е. на основе собственных суждений индивидов, так и на основе количественно измеряемых индикаторов и критериев для сравнения в отношении как материальных, так и нематериальных ценностей.

Потребность у современного государства в научно-обоснованных объективных показателях измерения благосостояния населения и обусловлена необходимостью выполнения им принятых на себя функций, зафиксированных в конституциях государств и реализованных в соответствующих законодательных актах, где:

- государство принимает на себя ответственность за сокращение, нейтрализацию и предотвращение социальных рисков населения и предоставляет всем членам общества равные права доступа к базовым услугам социальной сферы и системе социальной защиты;

- государство выполняет социальные функции на регулярной основе, для чего создает институты с соответствующими правовыми основами социальной регуляции (Министерства образования, Министерства здравоохранения, Министерства занятости и социальной защиты населения, Министерства культуры и спорта и соответствующие уполномоченные органы в регионах);

- государство законодательно закрепляет наиболее важные социальные нормы и стандарты;

- для выполнения социальных функций государство создает финансовые механизмы страхования и перераспределения [1].

Выполнение таких функций порождает регулярную необходимость в информации об уровне оказания социальных услуг населению и качестве жизни населения, факторах и закономерностях развития социальной сферы, а также оценке осуществляемой социальной политики в целом.

Ученые Института макроэкономических исследований Министерства экономического развития Российской Федерации считают, что в минимальный состав для построения интегрального показателя качества жизни по региону должны быть включены следующие 13 «частных» индикаторов, характеризующих наиболее значимые аспекты качества жизни [2]. В том числе, помимо ключевых показателей уровня безработицы, бедности, преступности, потребления продовольственных и непродовольственных товаров и ряда других, в этот список были отнесены такие значимые показатели, как обеспеченность населения услугами нерыночного характера, предназначенными для индивидуального потребления (услуги образования, здравоохранения, транспорта и связи), обеспеченность населения жильем и уровень благоустройства жилья (отопление, водопровод, канализация).

Соответственно, для того, чтобы обоснованно сравнивать имеющий место уровень качества жизни, необходимо ввести определенные нормы, которые бы указывали на достаточность того или иного блага. Как уже указывалось выше, такие нормы, будучи научно-обоснованными и основанными на больших массивах эмпирических данных, могут стать основой для составления так называемых «социальных стандартов», которые представляют собой модель потребления благ, включающую нормативы обеспеченности населения определенными товарами и услугами и механизмы получения таких товаров и услуг (или льгот и выплат за их отсутствие) при их недостатке [6,7].

Разработка социальных стандартов для здравоохранения, образования, социальной зашиты, культуры, средств массовой информации, жилищно-коммунального хозяйства, городского транспорта, управления, архивного дела, санэпиднадзора и др. в натуральном и денежном выражении, приходящихся на одного человека, является обязанностью государственной власти.

Стандарты существуют как на национальном, так и на региональном уровне. Это связано с тем, что финансирование расходов на социальную сферу осуществляется как на национальном, так и на региональном, в Казахстане областном уровне.

В соответствии только с этими стандартами могут формироваться бюджеты территорий, объективно обусловленные, понятные, прозрачные, исключающие субъективизм и неравенство. Денежная величина социальных стандартов связана и рассчитывается с учетом финансовых возможностей области и административно-территориальных образований.

Так, например, в России в рамках Программы реформирования муниципальной финансовой системы в г. Пермь, возникла потребность в формировании стандартов качества общественных услуг муниципального образования. В рамках данного направления разработаны [8]:

- Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в системе начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования,

- Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в системе дошкольного образования,

- Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в детских домах и школах-интернатах для всех видов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,

- Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в вечерних (сменных) школах,

- Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях,

- Муниципальный стандарт процесса оказания медицинской услуги в стационаре,

- Муниципальный стандарт процесса оказания медицинской услуги в поликлинике,

- Муниципальный стандарт процесса оказания услуги по оказанию скорой медицинской помощи,

- Муниципальный стандарт процесса оказания библиотечных услуг населению.

Стандарты позволяют обеспечить формализованный контроль качества предоставления общественных услуг, а также расширить круг возможных исполнителей оплачиваемых за счет бюджета услуг за счет негосударственных организаций.

Стандарты качества частично определяются нормами законодательства, а также отдельными подзаконными актами Министерства образования РК, Министерства здравоохранения и других, сведение положений которых в едином нормативном акте упрощает процедуры выполнения услуг и контроля качества их предоставления.

Таким образом, наличие социальных стандартов позволяет определить, насколько достаточным является потребление той или иной услуги, обеспечивает формирование механизмов компенсации населению (как правило, бедным) при отсутствии нормального уровня потребления.

Нами рассмотрен мировой опыт ближнего и дальнего зарубежья по разработке социальных стандартов в сферах образования, здравоохранения, сферы жилищно-коммунальных услуг, услуг транспорта и связи.

Социальные стандарты в образовании.

С точки зрения экспертов Всемирного банка наиболее важными сферами образования для обеспечения равных стартовых возможностей является поддержка государством трех образовательных сфер:

- дошкольное образование;

- общее среднее образование;

- профессионально-техническое образование [9].

Ресурсы государственного бюджета необходимо направлять в сферу дошкольного образования детей от 4 до 6 лет по следующим причинам.

Во-первых, дети, получившие благоприятный стимул к развитию до 6-летнего возраста, могут в дальнейшем проходить обучение с меньшими затратами и достичь более высоких уровней образования, чем дети, которые не получили такого стимула. Как показали данные неврологических исследований, в первые годы жизни дети проявляют максимальную готовность к обучению. Поскольку дошкольные учреждения, призванные способствовать когнитивному развитию детей, обеспечивают более успешное усвоение знаний на всех последующих ступенях, они должны рассматриваться как неотъемлемая часть системы общего образования.

Во-вторых, дошкольное образование служит мощным рычагом борьбы с бедностью. При отсутствии детских дошкольных учреждений возможности развития ребенка в раннем возрасте определяются социально-экономическим положением семьи. Это значит, что дети из бедных семей в возрасте шести-семи лет с большой вероятностью поступят в школу с пониженной способностью к учению, которую в дальнейшем невозможно будет полностью компенсировать. Возможность посещения детьми дошкольных учреждений за приемлемую плату позволяет создать равные стартовые условия для детей малообеспеченных родителей.

Кроме того, эксперты Всемирного банка полагают, что услуги в сфере дошкольного образования не должны быть обязательными, однако они должны быть общедоступны. Разумеется, ответственность за их функционирование ложится на государственные органы власти и бюджетное финансирование.

Программы развития детей имеют дополнительный полезный эффект: они высвобождают время малоимущих матерей (которые не могут оплачивать услуги обычных дошкольных учреждений), давая им возможность работать. Чтобы облегчить бедным доступ к дошкольному образованию, можно предоставить им освобождение от оплаты услуг учреждения.

Поскольку странах ОЭСР существует практика финансирования ученика, а не учебного заведения, то в рамках финансирования дошкольного образования число дошкольных учреждений рассчитывается исходя из числа детей из малообеспеченных семей и затрат, которые несет государство на их содержание (в частности, строительство муниципальных яслей-садов может быть заменено на дотации для содержания детей в частных учреждениях). При этом норматив обеспеченности педагогическим персоналом равен 1:6, т.е. на одного воспитателя предполагается 6 воспитанников.

Общее среднее и профессиональное образование, по мнению специалистов Всемирного банка и согласно той практике, которая реализуется в этих странах,

в большей степени должна опираться на полное среднее образование развивающего характера. Ранняя специализация, особенно узкопрофессионального характера, не соответствует требованиям рынка, предполагающим гибкость в образовании и обучении. Не имеет смысла обучать большое количество молодых людей специфическим профессиональным навыкам, которые очень быстро устаревают при темпах технологического развития, характерных для современной динамичной экономики. Более того, сохранение учебных заведений с узкой специализацией сопряжено с большими издержками: содержание таких училищ обходится дороже, чем содержание учреждений академической или общепрофессиональной направленности, которые способны лучше подготовить учащихся к существованию в условиях рынка.

Резюмирующие выводы специалистов Всемирного банка заключаются в том, что дорогостоящее специализированное образование должно быть заменено профессионально-техническим образованием универсального характера с более тесной привязкой к учебной программе общего (академического) направления. Более узкая специализация лучше всего может быть обеспечена работодателем в режиме обучения на рабочем месте.

Необходимо отметить, что обычная для стран ОЭСР норма обеспеченности общеобразовательных школ учителями (соотношение числа учащихся и преподавателей) составляет в среднем 10:1[10].

Преобладающим механизмом финансирования в странах ОЭСР является расчет финансирования на одного учащегося, в которую могут быть внесены поправочные коэффициенты, влияющие на затраты, – например, плотность населения или специфика работы с различными ученическими коллективами.

Исходя из указанных выше причин, экспертами Всемирного банка при определении доступности образования применяется набор показателей, характеризующих обеспеченность услугами среднего образования для детей [10]:

Количественные параметры:

- Количество классов в «хорошем состоянии»;

- Количество недостающих классных комнат;

- Наличие многофункциональной площади;

- Наличие основных услуг: электричество, источник основного водоснабжения, тип канализации; состояния канализации;

- Соотношение «учащиеся/парты»;

- Соотношение «соответствующие классные доски/классные комнаты»;

- Соотношение «стеллажи/классные комнаты»;

- Учебники и методические материалы;

- Соотношение «учебники/учащийся»;

- Качество учебников по математике, языку, обществоведению и естественным наукам;

- Наличие методических пособий для учителей;

- Наличие и состояние карт и схем;

- Обучающие игры по школьным циклам (начальный, основной и промежуточный);

- Наличие технических средств, обеспечивающих обучение (компьютеры, специальное оборудование).

Качественные параметры:

- Питание (наличие программы организации школьных завтраков);

- Стоимость обучения в школе;

- Характеристики учителей;

- Порядок оценки знаний учащихся;

- Оценка учителей учащимися;

- Основания для отсева;

- Учащиеся, отчисленные школой;

- Расстояние от дома до школы;

- Соотношение «ученики/учитель».

Для дошкольных организаций данный перечень корректируется на специфику организации педагогического процесса, учитывающую, например, потребность в развивающих играх, специальных обучающих материалов, наличие помещений для послеобеденного сна, столовых помещений и т.д.

Социальные стандарты в здравоохранении.

Излагая опыт функционирования здравоохранения в странах ОЭСР, специалисты Всемирного банка подчеркивают три основных особенности функционирования этой сферы.

Во-первых, государственная система здравоохранения не будет обслуживать бедных в отсутствие устойчивого финансирования и эффективного руководства. Опыт стран ОЭСР показывает, что «ключом» к устойчивому финансированию является ограничение объема предоставляемой медицинской помощи с особым акцентом на (1) предотвращение формирования системы с неограниченной оплатой на гонорарной основе, где врачам и пациентам оплачиваются любые медицинские услуги без ограничений; (2) контроль за приобретением технологий и (3) ограничение количества врачей [10].

Во-вторых, практически во всех системах здравоохранения есть место для частного сектора, в области как предоставления, так и финансирования медицинской помощи. В организационном плане частный сектор может предоставлять или финансировать услуги, которые дополняют либо заменяют услуги, обеспечиваемые государством. Каким бы ни было сочетание участия государственного и частного сектора, государство будет играть чрезвычайно важную роль в регулировании сектора. С целью защиты потребителей необходимо регулировать качество медицинских услуг; для защиты финансового рынка, а также потребителей и поставщиков нужно регулировать структуры, обеспечивающие финансирование (например, страховые компании). В обоих случаях регулирование станет основой для честной и надежной работы частного сектора медицинских услуг.

В-третьих, государство отвечает за такую важнейшую область в сфере здравоохранения, как пропаганда здорового образа жизни и снижение распространения инфекционных заболеваний.

Чтобы обеспечить высококачественное и эффективное медицинское обслуживание населения необходимо разработать оптимальную схему оплаты для поставщиков медицинских услуг. При разработке оптимального механизма оплаты органы, формирующие политику, должны исходить из нескольких задач, в числе которых эффективное использование ресурсов, повышение качества медицинской помощи, большая свобода выбора для пациентов, а также «свобода действий» для медицинских учреждений. Система оплаты должна содержать четкие положения относительно того, какие виды услуг оплачиваются, а также механизмы защиты пациентов от любых возможных неблагоприятных последствий, связанных с соответствующими положениями.

Оплата на основании норматива от населения участка связана с некоторыми проблемами. Без дополнительных стимулов к работе с пациентами, обеспечению определенного объема услуг и улучшению медицинского обслуживания (например, расширению охвата иммунизацией), врачи могут оказаться заинтересованными в предоставлении минимального объема услуг, а более сложные и дорогостоящие случаи будут передаваться на другие уровни системы.

Смещение акцента со специализированной помощи на использование семейных врачей в большей части региона также было обусловлено стремлением улучшить работу с пациентами и снизить затраты. Семейные врачи, как правило, обходятся менее дорого, чем специалисты, и они могут более эффективно координировать помощь, в которой нуждаются пациенты. Однако для того, чтобы этот подход был действенным, должны быть предусмотрены дополнительные стимулы к обеспечению лечения уже на низовом уровне медицинской помощи. Кроме того, государство должно предоставлять поставщикам медицинских услуг вознаграждение за эффективность лечения и компенсацию фактически понесенных расходов, а также нацеливать их на борьбу с моделями поведения и заболеваниями, связанными с высоким риском. В Чешской Республике были сделаны значительные начальные инвестиции в укрепление первичной медико-санитарной помощи; кроме того, были вложены средства в усовершенствование больниц. Реальная заработная плата врачей увеличилась, расширился спектр частных медицинских учреждений. Особое внимание получили категории населения, в наибольшей степени подверженные риску, — дети и лица с заболеваниями сердечно-сосудистой системы. В совокупности эти реформы привели к снижению уровня смертности и обеспечили широкий доступ населения к субсидированной помощи.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государство, хоть и несет ответственность за доступность услуг здравоохранения всем слоям населения, тем не менее имеет целью максимально повысить эффективность сектора на фоне повышения качества медицинских услуг. Для этого необходима система показателей, с помощью которых можно оценить эффективность доступность услуг по охране здоровья. Эксперты Всемирного банка предлагают следующий перечень:

1. Конечные показатели, характеризующие уровень здравоохранения

- Уровень младенческой смертности;

- Уровень детской смертности;

- Уровень заболеваемости и распространенность основных заболеваний;

- Распространенность неполноценного питания (общая, незначительная, умеренная и серьезная).

2. Промежуточные показатели, влияющие на общий уровень здоровья населения

- Использование государственных медицинских учреждений;

- Распространенность вакцинации против столбняка;

- Места проведения вакцинации;

- Распространенность предродового обследования;

- Количество предродовых обследований;

- Качество контроля;

- Распространенность услуг по оказанию помощи при родах в медицинских учреждениях;

- Качество родовспоможения;

- Распространенность родовспоможения медицинским персоналом на дому;

3. Показатели обеспеченности медицинскими услугами

- Наличие базовых коммунальных услуг в медицинских учреждениях (питьевая вода, канализация и электроснабжение);

- Соответствие инфраструктуры установленным нормам по типу медицинского учреждения;

- Соответствие оборудования установленным нормам по типу медицинского учреждения;

- Количество коек в медицинском учреждении;

- Наличие важнейших медикаментов по типу медицинского учреждения;

- Наличие основных медицинских инструментов по типу медицинского учреждения;

- Наличие необходимой мебели по типу медицинского учреждения;

- Расстояние между домохозяйством и ближайшим медицинским учреждением.

Социальные стандарты в жилищно-коммунальной сфере.

Наиболее проблемной сферой в определении нормативов потребления является жилищно-коммунальное хозяйство. В условиях роста цен на жилье, а также на его эксплуатацию и коммунальные услуги необходимо определить нормативы обеспечения размеров жилищной помощи наиболее бедным слоям населения.

Действующие на данный момент нормативы были разработаны в начале 70-х гг ЦНИИЭП Госгражданстроя СССР – ведущей научно-исследовательской организацией в области проектирования жилищ, которой были рекомендованы следующие типы квартир в зависимости от числа членов семьи (таблица 1) [28].

Эти нормативы представляют собой разработку начала 70-х гг. При этом были разработаны 10 типов перспективных проектов квартир – по одному для одно- и двухкомнатных квартир и по два для трех-, шестикомнатных квартир (отдельно для города и села).

Таблица 1 – Нормативы обеспеченности жильем

	Число членов семьи
	1	2	3	4	5	6
Количество жилых комнат в квартире	1	2	3	4	5	6
Жилая площадь, м^2	18	31	44	54	66	76
Общая площадь, м^2	36,0	52,0	68,0	78,0	93,0	103,0
Количество жилой площади
на 1 человека, м^2	18	15,5	14,7	13,5	13,2	12,7
Количество общей площади
на 1 человека, м^2	36,0	26,0	22,7	19,5	18,6	17,2

Среднедушевой норматив обеспеченности жилищной площадью определяется средним размером и составом семей. Уменьшение среднего размера семьи – а такая тенденция имеет место – ведет к росту среднего норматива обеспеченности.

Несмотря на то, что данная методика во многом устарела, и новое строящееся жилье во многом не соответствует этим параметрам, превосходя их, следует признать, что большая часть жилья в регионе была построена именно в соответствии с этими нормами, следовательно именно они должны быть взяты за основу при определении потребности в жилых помещениях для малообеспеченного населения. Это обусловлено тем, что средний класс может улучшить свои жилищные условия самостоятельно, в то время как население из низкодоходных групп не имеет такой возможности, а государство должно обеспечивать лишь минимально необходимое потребление услуг для выравнивания возможностей различных социальных групп.

При определении норматива по оказанию помощи населению по оплате содержания жилищ и потребления коммунальных услуг используются различные методики, основанные на приблизительно одинаковых подходах: использовании в качестве исходной точки некоторого среднего потребления услуг в зависимости от типа жилья и его благоустройства.

В России, субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются гражданам органами местного самоуправления в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот^.. Величина субсидий в разных странах определяется по-разному:

В Венгрии механизм получения жилищной помощи исходит из необходимости обеспечения бедных жильем, в то время как субсидии на ЖКУ не предоставляются.

Жилищная субсидия является безвозмездной и предоставляется семьям с детьми и другими иждивенцами на строительство, покупку или расширение жилья. Размер субсидии составляет:

- 200 тыс. форинтов, если в семье один ребенок

- 1 млн. форинтов на второго ребенка

- 1 млн. форинтов на третьего ребенка

- 200 тыс. форинтов на каждого следующего ребенка

- 300 тыс. форинтов на каждого другого иждивенца

Общий размер субсидии не должен превысить 65% стоимости жилья. Существуют и другие виды помощи семье в приобретении и строительстве жилья в виде ссуды займов.

Для Японии характерен другой принцип. Исходя из совокупного потребления населением товаров и услуг, формируется широкий перечень жизненно необходимых благ, куда входят также и расходы на жилье. И, соответственно, при отсутствии надлежащего дохода для оплаты данных товаров и услуг государство компенсирует те или иные расходы.

Сумма денежной помощи рассчитывается путем вычитания подтвержденного дохода из прожиточного минимума. Если прожиточный минимум превышает доход, разница покрывается за счет пособия. Другими словами, люди, чей доход выходит за прожиточный уровень, не могут претендовать на получение помощи с самого начала.

Программа оказания социальной помощи предусматривает оплату следующих расходов: 1) расходов на проживание, 2) расходов на жилье,3) расходов на образование, 4) расходов по уходу и 5) медицинских расходов. Подтвержденный доход учитывается в стандартной сумме по каждой из указанных выше статей расходов в указанном выше порядке, и недостающая сумма затем выплачивается в качестве пособия. Например, если домашнее хозяйство может позволить себе оплачивать расходы на проживание, жилье, образование и по уходу, то выплачивается только пособие на лечение.

Домашним хозяйствам, получающим государственную социальную помощь, предоставляются следующие специальные льготы:

- Домашние хозяйства, получающие государственную социальную помощь, освобождены от уплаты налога на жителей и уплаты лицензионного телевизионного сбора (в 2003 г. – 1.395 йен в месяц). Кроме того, большая часть социальных услуг престарелым, инвалидам и детям предоставляется бесплатно.

- Что касается предоставления жилья, инвалиды, люди с низкими доходами и пожилые люди получают государственное жилье в приоритетном порядке. Если они сталкиваются с трудностями по оплате квартплаты по причине низких доходов, они освобождаются от её уплаты.

Список использованных источников

1. «Измерение и диагностика бедности в странах Европы и Центральной Азии, разрабатывающих ДССБ», Материалы научно-практического семинара, Москва, РФ, 2002г.

2. Sen A. 1989. “Development as Capability Expansion” In: Journal of Development Planning. No.19.

3. Бедность в Казахстане: причины и пути преодоления. Серия публикаций ПРООН в Казахстане. № UNDPKAZ 08.

4. П. Абрахамсон. Социальная эксклюзия и бедность.// Общественные науки и современность, 2001, №2, С.158.

5. С.В.Калашников. Функциональная теория социального государства. М., Экономика, 2002, 188с.

6. Экономика социальной сферы: учебное пособие. – М., 2005

7. Кенжегузин М.Б., Гайсина С.Н., Мкртчан З.Д.Социальная устойчивость общества и её предельно критические показатели. – Алматы, ИЭ МОН РК, 2002. - 40с.

8. Постановление администрации г. Пермь от 31.10.2005 № 2554 «Программа реформирования муниципальных финансов города Перми (2006-2007 годы)»

9. World Bank. 2000. “The Hidden Challengeѕ to ECA’ѕ Education Ѕyѕtemѕ: ECA Education Ѕector Ѕtrategy Paper.” Waѕhington, D.C.

10. Обзор государственных расходов в социальном секторе //Детский фонд организации объединенных наций в Казахстане (UNICEF 2000), 2001, - Алматы. – 157с.