Правовая регламентация полномочий, ограничений и запретов главы муниципального образования по законодательству Российской Федерации и их содержание

 

Бестужий А.И.,

аспирант Ставропольского государственного университета

 

Наиболее важным и сложным элементом муниципально-правового статуса главы муниципального образования являются его полномочия.

Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислены исключительные полномочия главы муниципального образования. В соответствии с п.4 ст.36 закона глава муниципального образования:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Эти полномочия не являются единственными в муниципально-правовом статусе главы. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется еще ряд прав и обязанностей главы муниципального образования: обеспечивать деятельности схода граждан и участвовать в сходе (ст.25); рассматривать проекты нормативных правовых актов, внесенные в порядке народной правотворческой инициативы (п.2 ст.26) и внесенные органами территориального общественного самоуправления (подп.4 п.7 ст.27); инициировать проведение публичных слушаний (ст.28) и собраний граждан (ст.29).

Исходя из отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г и других федеральных нормативных правовых актов, можно отнести к полномочиям главы муниципального образования передачу устава муниципального образования и вносимых в него изменений в регистрирующий орган государственной власти[1]; рассмотрение обращений граждан и их объединений[2]; проведение приема граждан и встреч с избирателями и др.

Дальнейшая конкретизация муниципально-правового статуса главы происходит в уставе муниципального образования. В уставе могут содержаться дополнительные (конкретизирующие) полномочия главы муниципального образования.

Например, в Уставе Благодарненского муниципального района Ставропольского края содержатся следующие полномочия главы (п.3 ст.21):

1) представляет муниципальный район в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального района;

2) подписывает и обнародует решения, принятые советом муниципального района;

3) заключает контракт с главой администрации муниципального района;

4) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

5) вправе требовать созыва внеочередного заседания совета муниципального района;

6) созывает заседания представительного органа муниципального района, доводит до сведения депутатов время и место их проведения, а также проект повестки дня заседания;

7) осуществляет руководство подготовкой заседания и вопросов, вносимых на рассмотрение представительного органа муниципального района;

8) ведет заседания представительного органа муниципального района в соответствии с регламентом представительного органа муниципального района;

9) осуществляет общее руководство аппаратом представительного органа муниципального района;

10) издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального района;

11) координирует деятельность постоянных комиссий представительного органа муниципального района;

12) осуществляет функции главного распорядителя средств местного бюджета по расходам, связанным с деятельностью совета муниципального района и депутатов;

13) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным и краевым законодательством, настоящим Уставом, регламентом представительного органа муниципального района.[3]

В Уставе Степновского муниципального района Ставропольского края и вовсе указано 29 полномочий главы, при том, что перечень является открытым (п.4 ст.21 Устава).[4]

Такое подробное закрепление полномочий главы в уставе муниципального образования является оправданным и необходимым. Именно в уставе конкретизация правового статуса главы происходит в условиях конкретного муниципального образования и в интересах его населения.

Как показал анализ уставов муниципальных образований Ставропольского края, закрепление в них полномочий главы муниципального образования происходит по-разному. В одних случаях в уставах прописывается перечень вопросов, отнесенных к компетенции главы муниципального образования, а в других случаях указывается, что глава муниципального образования решает все вопросы за исключением тех, которые отнесены к компетенции представительного органа муниципального образования. Как правило, в уставах муниципальных образований закрепление полномочий глав муниципальных образований происходит путем закрепления конкретного перечня вопросов, отнесенных к ведению главы муниципального образования.

Дискуссионным элементом правового статуса главы муниципального образования являются запреты и ограничения. П.6 ст.40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. посвящена ограничениям и запретам, которые обязаны соблюдать выборные должностные лица местного самоуправления.

Согласно ст.40 указанного закона, глава муниципального образования, как и другие выборные должностные лица местного самоуправления, не может быть депутатом Государственной Думы РФ, членом Совета Федерации РФ, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.

Кроме того, глава муниципального образования, как и любое выборное должностное лицо местного самоуправления, не может одновременно исполнять полномочия депутата или иного выборного должностного лица другого муниципального образования.

Таким образом, ограничения и запреты, закрепленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», распространяющиеся на деятельность выборных должностных лиц местного самоуправления, касаются только несовмещения должностей.

Никаких ограничений и запретов, которые были бы свойственны исключительно главе муниципального образования, кроме запрета совмещать должности председателя представительного органа и главы исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, федеральный закон не закрепляет. В тоже время, в науке муниципального права существует устоявшаяся точка зрения о том, что неплохо было бы обязать главу муниципального образования соблюдать ограничения и запреты, предусмотренные федеральным законодательством для муниципальных служащих.[5]

Как отмечает Р.Ф. Туровский, анализируя эффективность местного самоуправления в России, «еще одна проблема местного самоуправления связана с противоречием между профессионализмом и дилетантизмом местной власти. Самоуправление предполагает формирование органов власти из людей, не являющихся профессиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления – это выборность, т.е. наличие органа власти, который непосредственно избирается населением, или функционирование в качестве такого органа власти собрания избирателей»[6]. И еще он пишет, что «не случайно профессионализм воспринимается сегодня как необходимое качество депутата и тем более мэра. Правила игры повсеместно предполагают, что профессиональный мэр, наилучшим образом соответствующий интересам большинства граждан, подбирает профессиональную команду для решения местных социально-экономических проблем».[7]

Как известно, профессионализм является основным принципом муниципальной службы. Муниципальные служащие, однако, работают на постоянной основе на муниципальных должностях не являющихся выборными. Естественно, согласно действующему законодательству о местном самоуправлении, глава муниципального образования не является муниципальным служащим. Более того, модель местного самоуправления, закрепленная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не приемлет признания главы муниципального образования муниципальным служащим.

Однако, недостаточное правовое регулирование ограничений и запретов, распространяющихся на главу муниципального образования, является серьезным дестабилизирующим фактором развития местного самоуправления в России. Н. Белякова по поводу проблем деятельности глав муниципальных образований Республики Хакасия, в части отсутствия четких запретов и ограничений, отмечает, что «для выборных должностных лиц местного самоуправления республиканским законодательством такие ограничения установлены не были. С этим пробелом мы столкнулись при проведении проверки исполнения законодательства о борьбе с коррупцией. Было установлено, что отдельные главы местного самоуправления, воспользовавшись отсутствием ограничений, занимались наряду со «служением народу» на выборной должности предпринимательской деятельностью»[8].

В связи с этим, не так уж нелепо выглядят предложения о необходимости закрепление на федеральном уровне в статусе главы муниципального образования ограничения и запреты, сходные с ограничениями, предусмотренными Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года[9] для муниципальных служащих. Необходимо понимать, что ограничения и запреты, распространяемые на деятельность главы муниципального образования, должны прямо вытекать из статуса должности и сущности публичной службы, как служения населению, но не муниципальной службы, как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления.

В уставах муниципальных образований Ставропольского края выбран вариант копирования запретов и ограничений, распространяемых на главу муниципального образования, из ст.40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наиболее важным для главы муниципального образования является запрет совмещения должностей председателя представительного органа и главы местной администрации (пп.4 п.2 ст.36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

По этому поводу В.И. Васильев пишет: «Главное же в том, что глава муниципального образования теперь не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. Такое разграничение функций введено не ради утверждения принципа разделения властей на муниципальном уровне. Эта мера вызвана потребностями практики, не позволяющей пока формализовать систему органов местного самоуправления в качестве институционального целого, где оптимальные формы разделения труда между его частями определяются самодеятельным населением»[10].

В общем, можно заключить, что в федеральном законодательстве необходима конкретизация муниципально-правового статуса главы муниципального образования, особенно в части правовых ограничений и запретов, а также оснований возникновения этого статуса.


[1] Федеральный закон от 21.07.2005г. №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ. - 25.07.2005. - N 30 (ч. 1) - ст. 3108.

[2] Федеральный закон от 2.05.2006г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 08.05.2006. - N 19. - ст. 2060.

[3] «Устав Благодарненского муниципального района Ставропольского края» от 20.11.2007г. // Документ опубликован не был / СПС «КонсультантПлюс Регионы».

[4] «Устав Степновского муниципального района Ставропольского края» от 12.04.2007г. // Степновские вести. - №67-68. – 19.08.2006.

[5] См., например: Шунайлова Ю. Глава муниципального образования – муниципальный служащий // Законность. – 2004. - №8.; Белякова Н. Глава муниципального образования обязан соблюдать ограничения, установленные для муниципальных служащих // Законность. – 2004. - №11.

[6] Туровский Р.Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность. – 2005. - №6. - с. 68-79

[7] Там же.

[8] Белякова Н. Глава муниципального образования обязан соблюдать ограничения, установленные для муниципальных служащих // Законность. – 2004. - №11.

[9] Федеральный закон от 2.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 05.03.2007. - N 10. - ст. 1152.

[10] Васильев В.И. Муниципальное право России. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. с.347-348