Правовые и организационные начала судебного контроля
деятельности органов местного самоуправления в России в XVI-XIX вв.
Ахрамеев А.В.,
аспирант Государственного образовательного
учреждения высшего профессионального образования
«Ставропольский государственный
университет», г.Ставрополь
История судебной власти в России восходит
ко времени Киевской Руси, когда суд творился князем и его представителями в
лице посадников и тиунов. Что касается Новгородской республики, то здесь
судебную власть вершило вече как высшая судебная инстанция, а также князь,
посадники, архиепископ, староста, братчины. В древнерусском памятнике права
«Русская Правда» (X-XIII вв.) содержатся записи отдельных судебных решений
(причем со всей конкретикой). В дошедшей до нашего времени части Новгородской
судной грамоты (1971 г.) содержатся исключительно правила о суде.[1]
В течение длительного периода развития российской
государственности судебная власть не была отделена от других ветвей государственной
власти. Судебные функции принадлежали так называемым судебно-административным
органам.[2]
Причем, судебные функции были характерны как для органов центрального
управления (например, приказов), так и для органов местного управления
(земств). Так, в XVI-XVIII в. в компетенцию земских властей входили полицейские,
финансовые, экономические и судебные вопросы.[3]
Соответственно, в течение определенного периода времени не могло идти речи о
действительном и эффективном судебном контроле за деятельностью органов
местного самоуправления, тем более, что компетенция судов ограничивалась
уголовными и гражданскими делами.
Определенные властные полномочия в
отношении судебных органов в XVI-XVIII в.
имели высшие государственные должностные лица, руководившие
административно-территориальными единицами России, а также ряд органов власти,
не являющихся в чистом виде судебными.
Например, в XVI в. высшими
судебными органами являлись царь и Боярская Дума. А на местах в XVI и XVII в. государственную
власть олицетворял воевода.
Воевода обладал большими правами и
обязанностями, но они не были строго регламентированы, что приводило к
произволу. При этом, воеводское управление находилось в сложных
взаимоотношениях с губным и земским самоуправлением.[4]
Распространение власти воевод на
полицейскую и судебную сферу непременно должно было повлечь ее тесное
взаимодействие с губной и земской властями. И если в начале воевода обладал
правом контроля без вмешательства в дела самоуправления, то несколько позже
стал активно вмешиваться в деятельность губных и земских учреждений, хотя и не
во все сферы их деятельности.[5]
В начале XVIII в. Петром I
предпринимается попытка преобразования системы местного государственного
управления и местного самоуправления. «На смену бурмистрской системе приходят
магистраты – сословно-общинные выборные учреждения. К основным сферам их
властных полномочий относятся судопроизводство, полицейская деятельность,
пошлинная система и народное образование. Следует отметить, что власть
магистрата в судебной деятельности была практически абсолютной, ни воеводы, ни
губернаторы не имели права вмешиваться в производство суда».[6]
Задачи реформы лежали в плоскости отделения суда от исполнительной власти
(администрации), финансового управления и контроля от полиции, надзора от
исполнения. Однако, цели реформы не были достигнуты.[7]
Основным высшим органов судебной власти в
Российской империи стал Сенат, в компетенцию которого входили гражданские и
уголовные дела по первой и высшей апелляционной инстанции, в том числе в
отношении должностных преступлений сенаторов. Далее, по степени уменьшения
государственных полномочий, в отношении должностных преступлений своих
чиновников судебными функциями обладали приказы и коллегии.[8]
В первой четверти XVIII в. были
образованы ландрихтеры и надворные суды, наделенные полномочиями в области судебного
разбирательства. Ландрихтеры (должностные лица, назначаемые императором для
разбора судебных дел в области земельных и финансовых вопросов в губернии)
просуществовали недолго и прямыми контрольными полномочиями в отношении органов
местного управления не обладали. Помимо этого, была создана система надворных судов,
к ведению которых относились гражданские и уголовные дела по первой инстанции,
в том числе, они рассматривали дела о преступлениях государственных должностных
лиц и должностных лиц органов местного управления.
В литературе отмечается, что Петром I «намечалось
образовать новую судебную систему, состоявшую из двух единообразных судебных
инстанций: надворный суд и городовой, или нижний, суд, непосредственно подчиненные
Юстиц-коллегии. Последний носил в законодательстве различные наименования:
уездный, земский, нижний или нижний городовой, или провинциальный. Где новых
судов не было, там их функции выполняли соответственно воеводы, губернаторы,
вице-губернаторы, обер-ландрихтеры, ландрихтеры и городовые судьи».[9]
Однако, при Петре I не состоялось
выделение судопроизводства в особую отрасль государственного управления.
Сохранилось и получило развитие распределение судебных дел по предметному и
иным признакам между судебными и административными органами.
Во второй половине XVIII века,
в 1775 г. на основе «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»[10],
Екатериной II была проведена очередная реформа государственного
управления, в том числе, государственного управления на местах и местного
самоуправления. В определенной мере она продолжила реформу Петра I, в контексте создания государственного аппарата на
основе принципа разделения властей.
Следуя принципу разделения властей,
Екатерина II предприняла попытку создать
систему относительно независимых ветвей государственной власти, обладающих
полномочиями в сфере контроля друг за другом. В частности, была сделана
очередная попытка отделить суд от административного аппарата, которая частично
удалась.
Екатериной II были учреждены палаты уголовного и гражданского суда,
верхние земские суды, уездные и окружные суды, нижние земские суды (в каждом
уезде или округе). Кроме этого в каждом наместничестве или губернии учреждалось
по одному, так называемому «совестному суду». «В губерниях того времени функционировал
верхний земский суд для дворян, губернский магистрат – для горожан, верхняя
расправа – для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков».[11]
Указанные органы власти, осуществлявшие
судебные функции по гражданским и уголовными делам в отношении разных категорий
лиц, не использовались в качестве средства контроля за деятельностью органов
местного государственного управления и органов местного самоуправления, так как
в их отношении применялись в определенном смысле более эффективные способы
контроля: прямой административный контроль вышестоящих должностных лиц.
При этом, как пишет И.А. Исаев, «государство
должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот
контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью
принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого
специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений»[12].
Кроме того, как отмечает В.И. Рохлин, «в этот период временно расширяются и
усиливаются полномочия прокурорского надзора, прокуратура практически
становится одним из важнейших управленческих и контролирующих структур»[13].
Возвращаясь к судебной власти, отметим,
что в конце XVIII в. «была
оформлена своеобразная система региональных (губернских и наместнических) и
местных (уездных и окружных) судов[14].
С 1802 года эта система судебных учреждений возглавлялась Сенатом в качестве
суда высшей инстанции»[15].
Таким образом, организация судебной
системы по «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»
представляла собой «компромисс между стремлением отделить суд от администрации,
создать отдельный суд для каждого сословия и сделать из начальника губернии око
и ухо государя, надзор и власть которого одинаково распространяются на все
стороны местной жизни».[16]
Соответственно, и на этом этапе развития российской государственности и
судебной ветви власти, судебный контроль в отношении органов местного
самоуправления не был выделен в отдельное направление контрольной деятельности
государства.
Сложившаяся при Екатерине II судебная
система просуществовала вплоть до Судебной реформы 1864 г.
Как отмечает П.В. Никитин, «Судебная
реформа 1864 года явилась частью "великих реформ", с помощью которых
Александр II и господствующие круги в России пытались вывести Россию из
системного кризиса, поразившего ее в конце 50-x начале 60-х годов XIX века. В
Судебных Уставах от 20 ноября 1864 года впервые в российском законодательстве
было введено понятие судебной власти, была заложена традиция обособления
судебной власти от законодательной и исполнительной, а "власти
обвинительной от судебной", определены невиданные до этого в истории
российского суда принципы судопроизводства и судоустройства…».[17]
Одной из основных задач судебной реформы
являлось отделение судебной власти от других ветвей власти, прежде всего,
исполнительной.
Из всех судебных органов, образовавших
судебную систему Российской империи после реформы 1864 г. только Сенат и
Судебные палаты были наделены полномочиями, которые частично можно отнести к
контрольным в отношении органов местного управления (самоуправления). Имеются
ввиду полномочия по рассмотрению уголовных дел в отношении должностных лиц
органов местного управления. Остальные судебные органы не осуществляли никаких
контрольных полномочий в отношении органов самоуправления. Да и указанные полномочия
Сената и Судебных палат нельзя в полной мере считать полномочиями в области
осуществления государственного контроля за органами местного самоуправления в
современном понимании.
В советский период суд фактически был
звеном государственного аппарата, призванный, прежде всего, выполнять
репрессивную функцию. По своей сути он становится одним из «принудительных
учреждений государственного аппарата».[18]
Таким образом, в дореволюционный период в
России контроль за органами местного управления осуществлялся вышестоящими
органами центральной государственной власти и органами управления регионами
страны. Контроль включал в себя проверку целесообразности и законности
деятельности органов местного управления, эффективность расходования ими
финансовых средств, точность выполнения царских указов и приказ воевод
(губернаторов).
При этом судебный контроль не был выделен
в самостоятельную ветвь государственного контроля и, соответственно, не
представлял собой специальной формы контроля за деятельностью органов местного
самоуправления. Однако, нельзя сказать, что судебный контроль отсутствовал
вовсе.
На протяжении продолжительного времени суд
не был отделен от исполнительной власти (центральной , региональной и местной)
и эта одна из основных причин, по которой судебные органы не являлись
полноценным инструментом контроля за деятельностью органов местного управления
(самоуправления). Только в XVIII-XIX вв.
появились первые правовые акты, регламентировавшие отделение суда от
исполнительной власти и поручавшие органам судебной власти контроль за органами
государства и органами местного самоуправления, их должностными лицами.
К сожалению, вплоть до XX в.
не произошло качественного отделения судебной власти от власти исполнительной и
судебный контроль только в конце XX в. стал эффективным способом контроля деятельности
органов местного самоуправления в России.
[1] Хегай А.В. Федеральная судебная власть в системе конституционного права России / Дисс. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С.25
[2] Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. – Ростов-н/Д: Феникс, 1995. С.202
[3] См.: Исаев И.А. Исаев И.А. История государства и права России. – М.: Юристъ, 1996.; Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. – Ростов-н/Д: Феникс, 1995; Белявский Д.С., Трофимов М.С. Муниципальное право России. – Ставрополь: Сервисшкола, 2007; и др.
[4] См.: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. / Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2007. С.120
[5] Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А.С. Прудникова, М.С. Трофимова - 2-е изд., перераб. и доп. – М., ЮНИТИ, 2010
[6] Гончаров В.И. Развитие местного самоуправления в России: теоретико-правовое исследование / под науч. ред. И.С. Яценко. – Ставрополь: Сервисшкола, 2005. С.16
[7] См.: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. / Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2007. С.124
[8] См.: История государства и права России / В.М. Клеандрова, Р.С. Мулукаев и др.,; под ред. Ю.П. Титова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С.138-139
[9] Ефремова Н.Н. Реорганизация российской юстиции в эпоху Просвещения // Журнал российского права, 2008. №3. C. 135-148
[10] Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г. // Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.П. Титов. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.
[11] Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. / Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2007. С.125.
[12] Исаев И.А. История государства и права России. – М.: Юристъ, 1996. С. 256.
[13] Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. – Спб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 58.
[14] Полное собрание законов Российской Империи. 1830. Т. ХХ. № 14392.
[15] Хегай А.В. Федеральная судебная власть в системе конституционного права России / Дисс. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С.27
[16] Судебная реформа / Под ред. Н.В. Давыдова, Н.Н. Полянского. М., 1915. Ч. 1. С. 199
[17] Никитин П.В. Судебная реформа как фактор становления правового государства в современной России // Автореф. канд. юрид. наук. М., 1999. С.7-8
[18] Вышинский А.Я., Ундревич В.С. Курс уголовного процесса. Т.1. Судоустройство. М., 1936. С.7