Казангапов Е.И.

Казахский гуманитарно-юридический университет

МАСЛИХАТЫ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Республика Казахстан - унитарное государство. В период его становления как независимой суверенной страны, с ментальным тяготением населения к сильной централизованной власти, вопрос о местном самоуправлении в Казахстане остро не стоял. Более того, этатистский подход к построению управления страной был, по-своему, оправдан.

Однако в настоящее время, когда в основе своей решены многие экономические проблемы молодого суверенного государства, уход от решения вопроса децентрализации власти и нового обустройства местного управления становится тормозом в экономическом развитии Казахстана.

Важнейшим доводом в пользу введения самоуправления на местном уровне служит то, что Казахстан является участником нескольких европейских политических институтов и процессов. Как известно, целый ряд стран принял «Европейскую хартию о местном самоуправлении», и Казахстану, участнику процесса сближения законодательств разных стран, придется принимать эти правила общежития, если мы всерьез хотим интегрироваться в мировое сообщество.

Проблемам местного самоуправления посвящена обширная научная литература. Общей теоретической предпосылкой принятия и разработки идеи самоуправления явилось признание равенства, участия и свободы как основополагающих принципов человеческого общения. Существуют различные точки зрения по определению местного самоуправления. В широком толковании оно отождествляется с саморегулированием социальной сферы. Это как бы управление народа самим собой [1]. «Саморегулирование» трактуют также как определенную независимость территории от центра, возможность для нее самостоятельно решать свои внутренние задачи. В этом случае «местное самоуправление» понимается как деятельность избранных местным населением органов власти, направленная на удовлетворение и защиту интересов данной территории и жителей [2].

В нашем унитарном государстве регионы определяются как административные единицы. Поэтому именно государство наделяет полномочиями подгосударственные субъекты. Они не рассматриваются как политические, а отсюда следует уменьшение их самостоятельности. Кроме того устойчивость президентской власти в регионах поддерживается местными исполнительными органами. Это предполагает прямое государственное управление, которое функционирует во всех административно-территориальных единицах.

Хотя разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира, мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равенство властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из ветвей власти при ограничениях со стороны другой власти [3]. В Казахстане ярко выражен приоритет акиматов в их взаимоотношениях с представительными органами - маслихатами.

В нашем государстве пока еще слабо учитываются региональные интересы и демократизм в отношениях между центром и областями. Термин «децентрализация» одно время вообще был исключен из документального обращения и употребления. - Во всем этом, думается, причины нарастающей в последние годы напряженности на местах. Поэтому сегодня уже нельзя откладывать научную проработку возможности использования в казахстанском обществе той или иной системы местного самоуправления. Это осознают как на местах, так и в центре.

Универсальной модели организации управления на местном уровне не существует, и в чистом виде ни одну зарубежную модель местного самоуправления, какой бы красивой она ни казалась, в казахстанскую действительность перенести нельзя. У нас свои традиции, особенности, свой исторический опыт, своя ментальность. Но отдельные элементы, отдельные составляющие этих моделей могут быть востребованы, чтобы наша модель самоуправления соответствовала основным требованиям Европейской хартии местного самоуправления. Учитывая специфику нашей республики как унитарного государства, местное самоуправление, скорее всего, должно определяться как политическая форма управления. Местное управление должно адаптировать общегосударственный курс к местным условиям. Это даст возможность гражданам реально участвовать в решении местных проблем, а также увеличивает вероятность выработки наилучшего курса. Прежде всего - это выборность, подконтрольность исполнительных органов представительным, отсутствие вертикали представительных органов.

Главным направлением совершенствования местного управления в современном мире является децентрализация государственных функций, что подразумевает, прежде всего, передачу определенных полномочий государства органам местного самоуправления, которые несут полную политическую ответственность перед населением за их исполнение. Сейчас в Казахстане на разных уровнях много говорится о необходимости децентрализации власти. Однако отсутствие современного опыта реального управления привело, по мнению ряда казахстанских ученых, к неправильному пониманию самого понятия местного самоуправления и преобладанию крайних точек зрения на реализацию политики децентрализации.

Одна точка зрения заключается в том, что необходимо сохранение существующей властной вертикали сверху донизу. При этом местное самоуправление допускается лишь в виде общественного самоуправления на уровне улиц, кварталов, условно говоря, на уровне махалли. К сожалению, конституционные формулировки недостаточно четки, но в принципе рассчитаны именно на такую трактовку местного самоуправления. Подобная позиция направлена лишь на сохранение существующего положения вещей.

Другая, реформаторская точка зрения, утверждает необходимость выборности акимов всех уровней и усиления роли маслихатов. Данная позиция исходит из демократических принципов, но и она не дает решения проблемы.

Во-первых, остается неясным, относятся ли акимы и маслихаты к местному государственному управлению либо к местному самоуправлению, - это ключевой вопрос в данной проблематике. Если акимы относятся к местному государственному управлению, то введение их выборности не может ничего изменить, так как они должны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Вообще, говорить о разграничении полномочий и ответственности между уровнями государственного управления не вполне корректно, так как само понятие государственного управления подразумевает иерархическую подчиненность нижестоящих уровней управления вышестоящим. При этом нижестоящие уровни государственного управления являются лишь исполнителями политики государства и не могут нести политической ответственности за реализуемую политику. Именно поэтому на Западе существует институт местного самоуправления, который позволяет избежать принципа иерархической подчиненности и возложить политическую ответственность за определенные сферы деятельности на органы местного самоуправления.

Во-вторых, введение выборности акимов всех уровней в существующей системе власти может привести к серьезным проблемам. В настоящее время акимы обладают большой властью, формальной и неформальной, на вверенной им территории. Акимам фактически подчинены налоговые, таможенные, правоохранительные органы. Акимы могут оказывать влияние на решение судебных органов. В условиях общей политической неразвитости страны, отсутствия независимости различных ветвей власти выборные акимы действительно могут превратиться в «удельных князьков».

Казахстан должен с учетом мирового опыта выбрать модель децентрализации, наиболее адекватную нашей истории и существующим реалиям. В современных условиях, на наш взгляд, для Казахстана наиболее приемлемой моделью местного управления является модель, используемая в таких европейских странах, как Франция, Италия, Испания. Эти страны решали задачу построения местной демократии в условиях угрозы регионального сепаратизма. Эти угрозы в перечисленных странах до сих пор не преодолены, поэтому их опыт является бесценным для Казахстана.

Некоторые ученые и независимые эксперты (Оспанов К., Оспанов М.) предполагают для Казахстана следующую модель местного управления. На низовом уровне функционирует только местное самоуправление. На районном и областном уровнях местное самоуправление сочетается с местным государственным управлением.

На сельском уровне создаются маслихаты, являющиеся органами местного самоуправления. В силу малочисленности населения и ограниченности функций нет необходимости иметь местное государственное управление на этом уровне. Что очень важно, районным, городским и областным маслихатам придается статус органов местного самоуправления. Естественно, это потребует внесения изменений в восьмой раздел «Местное государственное управление и самоуправление» Конституции РК.

Маслихаты должны избирать из числа депутатов председателя для ведения заседаний и формировать руководство исполнительных органов самоуправления. Прямые выборы председателя маслихата населением соответствующей административно-территориальной единицы на данном этапе эта группа ученых считает нецелесообразным в силу недостаточного политического опыта и гражданского самосознания населения, а также полиэтничности практически всех населенных пунктов и регионов страны.

Предлагаются различные варианты формирования исполнительных органов. В одном варианте председатель маслихата самостоятельно осуществляет руководство деятельностью исполнительных органов местного самоуправления. Однако данный вариант имеет недостаток, заключающийся в том, что профессиональные управленцы, с хорошими менеджерскими способностями, могут не быть избранными в маслихат. В другом варианте менеджер, назначаемый маслихатом, осуществляет повседневное руководство исполнительными органами (такая модель используется в некоторых штатах США). Однако в данном случае исполнительные функции сосредотачиваются в руках человека, не имеющего мандата народного доверия.

Возможны и другие варианты формирования исполнительных органов самоуправления. Конкретный выбор можно сделать при разработке закона о местном самоуправлении. Аким в предлагаемой модели должен возглавить местное государственное управление на уровне областей, городов и районов.

На первом этапе децентрализации и становления местного самоуправления акимы областей по-прежнему назначаются Президентом, акимы городов и районов - соответствующими акимами областей. В последующем - акимов городов и районов можно избирать на сессиях соответствующих маслихатов, а затем и прямыми выборами. Аким области, по нашему мнению, в дальнейшем также может избираться, но Президент оставляет за собой право отстранять его от должности в случае превышения своих полномочий или допущенных нарушений закона.

На первых этапах децентрализации допустим достаточно сильный контроль акима за деятельностью органов местного самоуправления. По мере накопления опыта функционирования органов самоуправления этот контроль должен ослабевать. Предлагаемый подход к роли акима позволяет поэтапно, сбалансированно развить местное самоуправление, не допускает потери контроля государства за процессом децентрализации, нивелирует угрозы регионального сепаратизма.

Предложенные соображения определяют модель местного управления в самом общем виде. Однако без определения самого общего концептуального подхода невозможна проработка других вопросов децентрализации. Пришло время внести изменения в Конституцию страны, меняющие подход к самоуправлению.

Необходимо также в законодательном порядке максимально конкретно определить функции, выполняемые органами самоуправления на уровне сельского округа, района, города, области. Уточнения требуют функции органов местного государственного управления и, прежде всего, акима в новых условиях.

Перед регистрацией государственных коммунальных предприятий (ГКП) акимы сельских округов защищали свои бизнес планы и производственные программы в аппаратах акимов районов. Такая форма хозяйствования показала, что реальное производство дало весомые рычаги управления в руки акимов. Кроме того, положительным аспектом стало назначение участковых полицейских заместителями акимов сельских округов, а также утверждение положений о взаимодействии акима с участковым ветеринарным врачом и налоговым агентом. Однако какие бы полномочия или возможности акимам сельских округов ни предоставлялись, их подконтрольность населению будет низкой. Только демократически избранные акимы становятся подотчетными своим избирателям. И только в случае, когда будет оговорен механизм их отзыва.

Безусловно, самым главным условием функционирования местного самоуправления является принятие Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан». Без этого закона ситуация складывается таким образом, что инициативы населения в сфере самоуправления оказываются не правовыми. Примером могут служить так называемые ТКС (территориальные комитеты самоуправления), действовавшие с 1991 года (первоначальное название - КОСы - комитеты общественного самоуправления) до 1998 года, когда их правомочность была поставлена под сомнение.

Положение о КОСах, утвержденное решением сессии, предоставляло им, как органам местного самоуправления, широкие полномочия. Они избирались населением микрорайонов и обязаны были ежегодно отчитываться перед жителями на конференциях и сходах. Обоюдно обязывающие ежегодные контракты, заключаемые с акимом города, определяли минимальный, конкретный план действий. При КОСах, в одном помещении располагались участковые пункты милиции, советы ветеранов, комитеты многодетных матерей, матерей детей-инвалидов, комиссии по делам несовершеннолетних, административные комиссии и другие общественные формирования.

Комитеты общественного самоуправления активно участвовали в разработке программ социальной поддержки населения города, которые ежегодно утверждались городским маслихатом. КОСы были наделены правом участвовать в приемке объектов после строительства и капитального ремонта, выдавать разрешение на проведение различных ремонтных работ в микрорайонах внутри кварталов и контролировать их ход. Часть средств самих КОСов направлялась на прокладку и поправку асфальта, другой необходимый ремонт и благоустройство. Для поддержания чистоты и порядка за каждым КОСом был закреплен санитарный врач.

Для поддержания финансовой и материальной базы комитетам общественного самоуправления были переданы на баланс мини-рынки, часть средств, полученных от сборов за право реализации товаров на рынках и мини-рынках города. В арсенале деятельности КОСов был большой набор мер, позволяющих увеличивать доходную часть своего бюджета, в том числе создание различных предприятий бытового обслуживания населения. Со временем КОСы стали расходовать эти средства не только на нужды населения своего микрорайона, но и пополнять городской бюджет [4].

В перспективе демократизацию в регионах необходимо связывать с усилением начал представительства и ограничением полномочий глав администрации. Существует несколько причин, по которым представительному органу необходимо отдать предпочтение: во-первых, предполагается, что представительные органы предоставляют определенную свободу обществу; во-вторых, они в наибольшей степени гарантируют равенство, то есть создают наилучшие условия для участия граждан в управленческой деятельности; в-третьих, обеспечивают наивысшую степень соответствия между реальными нуждами и проводимой политикой.

Литература:

1. Самоуправление: теория и практика. Сборник научных трудов. М: Б., 1991. с. 75.

2. Самоуправление и самофинансирование регионов: теория и практика. Киев: Наукова Думка, 1994. с. 129.

3. Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. Сборник обзоров. М.: ИНИОН РАН, 1992. с. 58.

4. Рубинский В.И. Казахстанская модель возникновения и развития местного самоуправления - проблемы и перспективы. // Информационно-аналитический бюллетень № (11). На пути к демократии. Роль граждан в демократическом обществе в период его построения. Алматы, 1999.