Н.Б.
Станиславчик
кандидат
экономических наук, старший преподаватель кафедры менеджмента и маркетинга
МГИМО МИД РФ(У)
В реализации политики привлечения прямых
иностранных инвестиций в экономику России условно можно обозначить три периода.
Первый — это 1986-1990 гг., когда
государство приступило к рыночным реформам в экономике. С учетом международной
практики руководством страны стала внедряться в экономике модель совместного предприятия.
В Указе Президиума Верховного Совета СССР от 13
января 1987 г. «О вопросах, связанных с созданием на территории СССР и
деятельностью совместных предприятий, международных объединений и организаций
с участием советских и иностранных организаций, фирм и органов управления» и
Основах законодательства об иностранных инвестициях были определены различные
формы привлечения иностранных инвестиций, в частности:
·
долгосрочная
аренда иностранными предпринимателями имущества, в том числе недвижимого имущества,
и их участие в зонах совместного предпринимательства (свободных экономических
зонах);
·
создание
совместных предприятий с частичным участием иностранного капитала и предприятий
со стопроцентным иностранным капиталом;
·
приобретение
иностранными предпринимателями ценных бумаг (портфельные инвестиции);
·
предоставление
возможности свободного реинвестирования полученной прибыли в рублях на
территории России или перевода ее за границу в иностранной валюте.
Условия СП привлекали руководителей
государственных предприятий тем, что они получали возможность перевести часть
государственного имущества в состав самостоятельных коммерческих структур и
распоряжаться им на правах собственника-учредителя и зачастую, имея статус
генерального директора или президента СП, осуществлять самостоятельные внешнеторговые
сделки и свободные продажи на внутреннем рынке. Появлялись дополнительные
стимулы для российских руководителей и персонала СП, например, более высокий
уровень заработной платы, работа в более современной технологической и
организационной среде, стажировки у иностранных партнеров.
Следует отметить, что с позиции экономики
создание СП означало признание недостаточности собственных инвестиционных
ресурсов и неэффективность политики исключительно централизованного «внедрения»
научно-технических разработок без опоры на внутреннюю мотивацию
товаропроизводителей. Политически эти новшества использовались тогдашним
руководством как подтверждение деклараций СССР об отказе от «холодной войны» с
Западом, о его движении к интеграции в мировую политику и мировую экономику.
В 1987—1990 гг. в СССР постепенно
формировался инвестиционный климат, схожий с климатом других
стран-реципиентов. Новые нормативные акты вводили в юридическую платформу
деятельности СП привлекательные для инвесторов параметры. В этот период была
ликвидирована разница условий деятельности СП, сформированных с партнерами из
социалистических и несоциалистических стран, разрешено создание предприятий,
полностью принадлежащих зарубежным инвесторам, устранены ограничения по
занятию иностранцами руководящих постов в СП. Иностранные инвесторы получили
возможность использовать свою часть рублевой прибыли СП для товарных закупок и
реинвестиций в СССР. Эти нормы были закреплены в «Основах законодательства
СССР об иностранных инвестициях», которые содержали гарантию сохранения
условий деятельности предприятий с иностранными инвестициями в течение пяти
лет после ввода в действие каких-либо юридических норм, ухудшающих условия их
хозяйствования. В 1990 г. правительство попыталось создать ряд свободных
экономических зон на территории страны как островков концентрированного
привлечения иностранных инвестиций.
Первый период характеризовался активным
привлечением ПИИ. К концу 1990 г. было создано более 3000 СП, причем значительное
их количество сформировалось в производственной сфере.[1]
Второй период относится к 1991-1995 гг.
Распад СССР и признание его бывших республик в качестве суверенных государств
повлекли за собой необходимость создания национального российского законодательства
по отношению к ПИИ. 4 июля 1991 г. был принят закон «Об иностранных
инвестициях в РСФСР», который закрепил гарантии защиты инвестиций и прав
инвесторов, определил процедуру создания и регистрации ПИИ, требования к внесению
вкладов, расширил спектр форм участия иностранных инвесторов в хозяйственной
деятельности на территории России.
В то же время закон об иностранных инвестициях
1991 г. не включил такие принципиальные для создания более
привлекательного инвестиционного климата в России положения, как полноту
гарантий защиты капитала иностранных инвесторов в предпринимательской
деятельности, мораторий на ухудшение условий деятельности иностранных
инвесторов и предприятий с их участием.
Серьезные зарубежные инвесторы были намерены
получить крупный, если не контрольный пакет акций, который обеспечивал
возможность осуществлять реальное управление предприятием и решать такие
принципиальные вопросы, как модернизация производственного аппарата и
совершенствование методов управления сбытом и персоналом. Включение таких
инвесторов в процесс приватизации сдерживалось как нерешительностью органов
власти, так и нежеланием новых российских собственников делить управление
предприятиями с иностранцами, привыкшими к более строгому и эффективному
менеджменту.
На развитие реального сектора экономики России и
привлечение ПИИ были направлены принятые в 1994 г. указы Президента РФ №
1004 «О некоторых вопросах налоговой политики» и № 1199 «О некоторых мерах по
стимулированию инвестиционной деятельности, в т.ч. осуществляемой с
привлечением иностранных кредитов». Указы регламентировали неухудшение в
течение 3 лет нормативного регулирования деятельности предприятий с
иностранными инвестициями и освобождение на 1994 г. от уплаты НДС и
специального налога на поддержание важнейших отраслей народного хозяйства
оборудования, машин и механизмов для производственного развития предприятий,
ввозимых в РФ по контрактам, заключенным до 01.01.1993 г. Однако срок
иммунитета на 3 года был явно мал для крупных промышленных предприятий, к тому
же Минфин Российской Федерации отказался признать распространение
стабилизационной оговорки на налоговые изъятия.
25 января 1995 г. был опубликован Указ
Президента РФ № 73 «О дополнительных мерах по привлечению иностранных
инвестиций в отрасли материального производства РФ». В этот же период была
принята Комплексная программа
стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику РФ (введена в
действие постановлением Правительства РФ № 1016 от 13 октября 1995 г). Наконец,
Федеральный закон № 31-ФЗ от 13 марта 1995 г. «О некоторых вопросах
предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» отменил все
льготы по обложению ввозными и вывозными таможенными пошлинами, налогом на
добавленную стоимость и акцизами на товары, ранее предоставленные участникам
внешнеэкономической деятельности, в том числе и предприятиям с иностранными
инвестициями.
В целом, политика российского государства в этот
период была непоследовательной, противоречивой. Она формировалась под влиянием
интересов большинства директоров крупных приватизированных предприятий, слабых
позиций правительственного большинства в Государственной Думе, а также новых
предпринимательских элит, сформировавшихся в значительной степени из числа
получившей доступ к приватизированной собственности партийно-хозяйственной
номенклатуры.
Начало третьего периода политики государства по
привлечению ПИИ относится к 1996 году, этот период длится до настоящего
времени.
В начале 1996 года вступил в силу федеральный
закон «О соглашениях о разделе продукции» (СРП). Он дополнил в отношении ПИИ в
освоение полезных ископаемых закон РФ «О недрах» 1992 года, который установил
как основную форму участия инвесторов, в том числе иностранных, в этом виде
деятельности, — административно — правовую форму в виде необходимости
получения разрешения (лицензии). Закон о СРП 1995 г. пошел по другому
пути — пути договорных отношений.
Стороны СРП — государство и инвесторы.
Инвесторами могут быть и российские, и иностранные юридические лица и
граждане — индивидуальные предприниматели. С инвесторами соглашения
заключаются на основе принципа «двух ключей» — Правительством России
совместно с органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого
находится участок недр. Правительство России и орган власти субъекта РФ
заключают между собой отдельное соглашение о порядке раздела между собой
государственной части прибыльной продукции и порядке возмещения убытков,
причиненных инвестору. Говоря о сторонах СРП, нужно упомянуть о возможности по
закону создать консорциум инвесторов, т. е. объединение инвесторов на
основе договора о совместной деятельности. Этот консорциум не пользуется
правами юридического лица. Его участники несут солидарную ответственность перед
государством, которое вправе предъявлять требования уплаты долга ко всем
участникам и любому в отдельности.
По закону «О недрах» при получении лицензии
инвестор становится собственником добытого минерального сырья, а государство
собирает с него налоги и сборы. При СРП инвестор получает часть продукции, но
основную часть налогов не платит, т. к. они компенсируются
передаваемой государству продукцией. Это именуется разделом продукции. В разных
странах имеются разные схемы раздела продукции. По российскому закону о СРП
установлена двухступенчатая система: вначале выделяется часть продукции,
которая идет в возмещение расходов, затрат инвестора («компенсационная
продукция»), а затем прибыльная часть продукции делится между государством и
инвестором в пропорции, установленной в соглашении. Законом установлена замена
разделом продукции не всех налогов, а части. Для инвестора положительная
сторона — это то, что он в меньшей степени зависит от изменений в
российской налоговой системе. Кроме того, имеются месторождения более богатые и
легкодоступные, а есть бедные и труднодоступные. Раздел продукции позволяет
дифференцировать эти месторождения и сделать добычу рентабельной.
СРП отличается от классического понимания
договора концессии, по которому произведенная продукция полностью принадлежит
концессионеру. По СРП прибыльная часть продукции должна быть поделена между
государством и инвестором. Это отличает его и от договора подряда, по которому
произведенная продукция принадлежит государству.
СРП является предпринимательским
договором, т. к. инвестор действует за свой счет и на свой риск. СРП
является инвестиционным договором, т. к. компенсационная часть продукции
поступает в собственность инвестору, и это является своего рода возвращенным
государством инвестору инвестиционным кредитом.
Участок земли для разработки полезных ископаемых
предоставляется инвестору на условиях долгосрочной земельной аренды. Эксплуатация
недр — монополия государства, его исключительное право. Однако возможна
временная передача права пользования недрами, и в этой связи государство
становится участником оборота, а его товаром является право пользования
недрами.
Закон о СРП (ст. 7) приводит перечень
обязательных условий СРП. Это — программа реализации СРП; требование о
соблюдении стандартов, правил безопасности, охраны окружающей среды, здоровья
людей; описание участка недр; срок действия соглашения, порядок изменения его
условий и прекращения действия; виды налогов и платежей инвестора государству,
система раздела продукции; преимущественное право российских юридических лиц
быть поставщиками необходимого оборудования и других товаров, подрядчиками при
выполнении разных работ и перевозчиками; обязанность закупки определенной части
оборудования для добычи минерального сырья российского происхождения. Все
указанные условия в понимании ст. 432 ГК РФ являются существенными, т. е.
без согласования которых сторонами соглашение не вступает в силу.
Минеральное сырье, находящееся в собственности
инвестора, свободно экспортируется им без каких-либо количественных
ограничений, за исключением случаев, предусмотренных законом о государственном
регулировании внешнеторговой деятельности. Это случаи, которые вызваны
соображениями национальной безопасности, а также необходимостью соблюдать
международные обязательства России. Теоретически, как пример возможных
международных обязательств, можно представить себе договоренность между
Россией и ОПЕК о добровольном ограничении экспорта нефти.
Условия СРП сохраняются в том виде, как они
согласованы, на весь период действия соглашения, за исключением случаев
существенного изменения обстоятельств. Предусмотрена стабилизационная оговорка
о том, что если законы изменяются таким образом, что ухудшаются условия
деятельности инвесторов, то в СРП вносятся изменения, обеспечивающие инвестору
достижение тех коммерческих результатов, из которых он исходил при заключении
СРП.
Срок СРП, как правило, 20 лет для добычи
полезных ископаемых и 25 лет, если добыче предшествует геологическое изучение
недр. Максимальный срок по закону о недрах — 50 лет.
После завершения инвестором определенных этапов
работ по соглашению участки недр возвращаются инвестором государству. По
результатам геологической разведки инвестор передает информацию на
государственную экспертизу, без чего нельзя приступать к добыче.
Главное положение — иностранные инвесторы
облагаются налогами и сборами на общих основаниях с отечественными, российскими
инвесторами. При СРП исходят из таких видов затрат, как затраты, подлежащие
возмещению, и затраты, не подлежащие возмещению. Возмещаемые затраты —это
те, которые включены в утвержденную уполномоченным государственным органом
смету, и которые были понесены инвестором при исполнении CPП. Такие затраты
возмещаются за счет компенсационной продукции. Затраты, не включенные в смету,
или затраты, включенные в смету, но не утвержденные указанным органом, не
подлежат возмещению.
В среднесрочной программе правительства на
1997-2000 гг. «Структурная перестройка и экономический рост» выделялась
задача привлечения в 2000 г. в экономику России 20 млрд. долл. иностранных
инвестиций, в том числе 10 млрд. долл. — прямых. В этот период активно
осуществлялась подготовка нового Закона «Об иностранных инвестициях в
Российской Федерации» № 160-ФЗ, вступившего в силу 14 июля 1999 г. Он
является по своему основному содержанию законом о гарантиях прав иностранных
инвесторов и, прежде всего, тех, которые осуществляют прямые инвестиции в
реальный сектор экономики России. Концепция этого закона базируется на стремлении
государства привлечь дополнительные источники финансирования за рубежом в целях
развития отечественной экономики.
Закон применяется к вложениям иностранного
капитала в коммерческие организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность,
т. е. деятельность с целью извлечения прибыли. Закон не применяется к
вложениям иностранного капитала в некоммерческие организации, которые
занимаются образовательной, благотворительной, научной, религиозной или иной
общественно полезной деятельностью. Отношения по вложению иностранного капитала
в банки и иные кредитные организации, а также страховые организации регулируются
специальным законодательством о банках и банковской деятельности и о
страховании. Это оправдывается необходимостью защитить специальными нормами
отечественные банки и страховые организации в период их становления.
В России до настоящего времени не используются
многие инвестиционные льготы, широко применяемые другими развивающимися
странами с целью привлечения ПИИ. Не предусмотрен вычет из налогооблагаемых
сумм расходов на обучение персонала и рекламу. Отсутствуют льготы по ускоренному
списанию оборудования (существующими правилами списание, например, компьютерной
техники предусмотрено лишь после 10 лет эксплуатации). Это препятствует
привлечению ПИИ в высокотехнологичные отрасли промышленности, требующие большой
суммы капиталовложений, постоянного обновления и совершенствования
оборудования, а также подготовки квалифицированного персонала. Не применяются и
«налоговые каникулы», призванные способствовать созданию новых предприятий с
иностранным капиталом. Использование таких льгот способствовало бы привлечению
ПИИ в Россию.
В целом для политики России в отношении ПИИ на
протяжении, как второго, так и третьего периодов характерно расхождение
деклараций с реальной нормотворческой и административной практикой. В контактах
с международными финансовыми организациями и западными деловыми кругами
представители российского руководства неоднократно заявляли о стремлении к
распространению на ПИИ национального режима хозяйствования. В то же время в
реальности инвестиционный климат для российских инвесторов не улучшался, а к
ним все более подравнивались и иностранные инвесторы. Попытки исполнительной
власти отчасти компенсировать влияние данных факторов путем принятия
постановлений правительства и указов президента, предоставляющих льготы
иностранным инвесторам, в известной мере содействовали притоку ПИИ, однако не
изменили качественно ситуацию. Проблема активизации действий всех ветвей
государственной власти на основе четкой формулировки принципов и приоритетов
политики привлечения ПИИ остается и в настоящее время весьма актуальной.
[1]Примерами таких СП являются: в
нефтедобыче — «Юганскфракмастер, «Такт»; в машиностроении и
металлообработке – «Хоматек», «Станковендт», «МДМ», «Вентинтер», «Интерскрап»,
«Седин-Шисс», «Бакмил» и др.; в информационных технологиях, включая связь –
«Диалог», «Интерквадро», «Вариант», «Утилекс», «Интерсофит», «Телур»,
«Комстар»; в строительстве – «Дельфин», «Перестройка», «Хайтекстрой»; в
социальной сфере – «Интермед», «Сана», «Макдональдс», «Дели», «Арлекино».