Д.В.Кирсанов

Юридические свойства устава муниципального образования

Особая юридическая природа уставов муниципальных образований обусловлена не столько спецификой местного самоуправления как особого вида публичной власти (этот тезис убедительно опровергает современная юридическая наука). Первоочередное значение здесь имеет факт конституционной самостоятельности публично-территориальных образований в федеративном государстве и, как следствие – учредительного характера их базовых нормативных правовых актов.

Учредительная функция устава муниципального образования как нормативного акта проявляется в том, что он «закрепляет существующую систему местного самоуправления в муниципальном образовании и создает предпосылки для ее дальнейшего развития». Каждый муниципально-правовой институт, нуждающийся в нормативном воздействии со стороны местной власти, «в том или ином виде находит свое выражение в уставном регулировании, что, однако, не исключает федерального и регионального регулятивного воздействия, а также развития уставных положений в текущем муниципальном правотворчестве»[1]. В отсутствие устава муниципального образования крайне сложно представить себе полноценное функционирование местного самоуправления[2].

В.В.Комарова верно подчеркивает необходимость разграничения понятий «учредительной и учрежденной власти». Учредительной властью обладает народ. Сегодня перед Россией «открывается новый шанс формирования гражданского общества». Для выполнения этой задачи необходимо «развитие самодеятельности и самоуправления; форм, которые позволяли бы гражданам включиться в решение стоящих перед обществом проблем»[3]. Выражение воли народа на местном уровне осуществляется, в том числе, благодаря уставному регулированию муниципальных отношений, осуществляемому гражданами непосредственно или через свободно избранных представителей. Учредительный характер конституций и уставов «закономерно обеспечивает их ведущее положение в ряду внутрисубъектных правовых актов и особое место в правовой системе России»[4]. Конституция Российской Федерации обладает «первичной» учредительной властью, а конституции (уставы) субъектов Федерации и уставы муниципальных образований – «вторичной» учредительной властью[5].

В зависимости от того, «на каком уровне власти сосредоточен максимальный объем полномочий по правовому регулированию» общественных отношений, настолько «свободны субъекты «нижних этажей» власти в установлении собственных «правил игры» в рамках единого «правового поля», можно говорить о существовании централизованной или децентрализованной системы правового регулирования»[6]. Действующую российскую модель взаимоотношений государства и местного самоуправления И.В.Бабичев характеризует как «дуалистическую, децентрализованную с нарастающими элементами централизации, особенно по отдельным видам муниципальных образований (муниципальным районам и городским округам)»[7]. Современная система правового регулирования России не может однозначно квалифицироваться в качестве централизованной или децентрализованной вследствие, по крайней мере, двух важных обстоятельств. Во-первых, в механизме правового регулирования России в равной мере проявляются централизованные и децентрализованные черты. Во-вторых, разграничение предметов ведения и полномочий является чрезвычайно подвижным даже в условиях неизменности нормативных положений ст. 71 – 73, 76 Конституции Российской Федерации.

Реформа местного самоуправления началась именно с осознания факта, что между уровнями государственной власти и местного самоуправления необходимо четко разграничить полномочия, источники доходов и ответственность[8]. Однако не всегда предпринимаемые шаги по разграничению предметов ведения и полномочий приводили к признанию реальности компетенции нижестоящих звеньев публичной власти[9]. О фактической регулятивной роли уставов муниципальных образований красноречиво свидетельствует следующий факт. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[10] предоставил муниципальным образованиям право определить в своих уставах основания и порядок ответственности должностных лиц местного самоуправления. Вслед за этим «в уставах многих муниципальных образований нашли закрепление механизмы выражения представительным органом местного самоуправления недоверия тем должностным лицам, которые назначались самим представительным органом либо по согласованию с ним. Однако эти механизмы на практике оказались не работающими. Суды восстанавливали на работе уволенных должностных лиц даже в тех случаях, когда основания и порядок выражения им недоверия были вполне корректно прописаны в уставе и строго соблюдены на практике»[11].

Уставу муниципального образования как нормативному акту учредительного характера присущ ряд специфических черт и определенных свойств, которые позволяют комплексно увидеть его юридическую природу. К ним П.А.Астафичев относит: базовый характер (высокую степень нормативного обобщения), народность, стабильность, особый предмет правового регулирования, юридическое верховенство по отношению к иным правовым актам в данном муниципальном образовании (но не высшую юридическую силу, как Конституция РФ), прямое действие, основу для текущего нормотворчества органов местного самоуправления, особый порядок внесения поправок и пересмотра[12]. Примечательны попытки с помощью одного слова или нескольких словосочетаний охарактеризовать указанные юридические свойства в целом, в совокупности и органическом единстве: А.В.Тарабрин называет устав муниципального образования «основным муниципальным правовым актом»[13], Т.С.Масловская – «основным актом органов местного самоуправления»[14]; нередко авторы, напротив, стараются подчеркнуть одно из указанной совокупности юридических свойств, таких как «акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов»[15], «особый порядок регистрации, внесения поправок и пересмотра»[16] и т.д. Однако большинство авторов сходится во мнении о том, что уставы муниципальных образований обладают «всеми признаками формы права, включая нормативность, общеобязательность, обеспеченность принуждением»[17]. Кроме того, для них характерны «собственный предмет правового регулирования, пределы действия, высшая юридическая сила», они являются правовой основой «для других нормативных правовых актов данного публично-территориального образования»[18].

Как и всякий другой правовой акт, устав муниципального образования должен иметь собственный предмет правового регулирования. Размышляя о природе и эволюции конституций, С.А.Авакьян выделяет ряд общих факторов, которые характерны для учредительных нормативных актов различных видов (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований) и оказывают несомненное влияние на их содержание и структуру. В числе указанных факторов автором отмечены, во-первых, политические воззрения; во-вторых, конкретные условия; в-третьих, уровень общественного сознания; в-четвертых, конкретное назначение акта; в-пятых, воля и усмотрение органов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта акта, пожелания граждан; в-шестых, собственные свойства учредительного акта[19].

Соглашаясь с высказанной позицией, хотелось бы подчеркнуть особое влияние третьего, пятого и шестого факторов на процесс муниципального уставного правотворчества (первый, второй и четвертый факторы являются определяющими при принятии и внесении поправок скорее в конституционные акты, чем в уставы муниципальных образований). Уровень общественного сознания в муниципалитетах, как правило, ниже по сравнению с субъектами Российской Федерации и федеральными структурами. Учитывая слабую роль институтов гражданского общества в жизни муниципалитетов (особенно муниципальных районов и сельских поселений), зачастую уставы муниципальных образований выглядят именно так, как их задумали разработчики. Проекты уставов претерпевают весьма незначительные изменения вследствие последующих публичных обсуждений и слушаний. В связи с этим важнейшее (если не первоочередное) значение приобретают так называемые «собственные свойства» (по выражению С.А.Авакьяна) учредительного акта.

Выделяя данные свойства, П.А.Астафичев полагает, что «предметом исключительного внимания» устава муниципального образования являются «базовые начала функционирования местного самоуправления», в частности, предметы ведения муниципального образования, система органов местного самоуправления, их полномочия и функции. Однако есть предел нормативного воздействия устава муниципального образования. Так, второстепенные вопросы муниципальной деятельности не относятся к предмету уставного регулирования или относятся к нему в весьма незначительной степени. Местный устав связан нормативными полномочиями, прямо указанными в федеральном законодательстве. При разработке проекта устава муниципального образования необходимо соблюдать правила юридической техники, избегать необоснованных повторов положений нормативных правовых актов более высокой юридической силы, стремиться к ясному, недвусмысленному, четкому, определенному и непротиворечивому правовому регулированию. Устав муниципального образования, как и всякий другой нормативный правовой акт, должен иметь безукоризненный стиль. При этом муниципальному сообществу рекомендуется в основном такая модель уставного регулирования, которая наиболее соответствует данному состоянию фактических общественных отношений. Вырванное из почвы времени правовое регулирование, как правило, обречено на неисполнение и тем самым ставит под сомнение авторитет соответствующего юридического акта[20].

В связи с этим вызывают не только поддержку, но и отдельные критические замечания нормы ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[21]. Одна из важнейших задач правового регулирования муниципальных общественных отношений, на наш взгляд, состоит в полной корелляции, с одной стороны, предметов ведения муниципальных образований (вопросов местного значения и делегированных государственных полномочий), с другой – объектов уставного регулирования муниципальных общественных отношений. Из законов формальной логики следует, что не может быть объектов уставного регулирования, которые располагались бы вне области ведения соответствующего муниципального образования. В противном случае пришлось бы признать, что муниципальные образования имеют право регулировать общественные отношения в сфере предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации или их совместного ведения, что противоречит статьям 71 – 73, 76 Конституции Российской Федерации.

Однако обратное утверждение было бы ложным: нельзя сказать, что предметом правового регулирования уставов муниципальных образований являются все без исключения вопросы местного значения. Статья 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не должна дублировать нормы этого же Федерального закона, в которых перечисляются предметы ведения внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. В статье 44 должны найти выражение наиболее принципиальные, базовые, основополагающие вопросы местного значения, причем дифференцированно в зависимости от вида муниципального образования.

Действующее законодательство, к сожалению, не учитывает данную рекомендацию. Законодатель устанавливает предметы ведения муниципальных образований дифференцированно (с учетом их деления на внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения), а предмет уставного регулирования муниципальных общественных отношений – унифицировано (то есть без учета деления муниципальных образований на внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения). Эта практика, на наш взгляд, является спорной в аспекте ее конституционности исходя из ряда правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных им применительно к схожим правовым ситуациям.

Осуществляемое федеральным законодателем правовое регулирование, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, должно базироваться на конституционно значимых принципах. Федеральный законодатель в силу статей 7, 39, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «ж» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации обладает достаточно широкой свободой усмотрения, используя которую и исходя из разумно понимаемой необходимости осуществления соответствующих мер с учетом имеющихся у государства возможностей он вправе, наполняя механизм правового регулирования конкретным содержанием, применить дифференцированный подход[22], который может применяться лишь «с учетом конституционных принципов равенства и справедливости, а также формальной определенности правовых норм»[23].

Правовое регулирование, «имеющее целью обеспечить одинаковый объем правовых гарантий» каждому субъекту правоотношений и вместе с тем позволяющее «учитывать юридически значимые и объективно обусловленные различия между отдельными категориями» данных субъектов, не может расцениваться как нарушающее принцип равенства всех перед законом, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации, – напротив, оно «позволяет дифференцировать юридически значимые обстоятельства в зависимости от соответствующих критериев». При этом «дифференциация должна быть обоснованной и мотивированной, а ее критерии – соответствовать конституционному требованию ясности, четкости, определенности и недвусмысленности правовых норм»[24]. Конституционные требования о правовой определенности норм «в таких случаях относятся не только к содержанию, но и к надлежащей форме правового акта»[25].

С одной стороны, «муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований»[26]. Исходя из данного критерия муниципальные образования равны в своем статусе и какая-либо дифференциация в правовом регулировании считалась бы неконституционной. Однако если законодатель устанавливает различные сферы ведения муниципалитетов (с общей территорией или без таковой) – предметы уставного регулирования также нуждаются в дифференциации. В противном случае дифференциация предметов ведения муниципальных образований перестает быть обоснованной и мотивированной, а ее критерии – соответствовать конституционному требованию ясности, четкости, определенности и недвусмысленности правовых норм.

---

[1] См.: Астафичев П.А. Муниципальное право России. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2010. С. 154.

[2] См.: Ширяев В.А. Местное самоуправление в отсутствие устава муниципального образования // Юридический консультант. 2002. № 2. С. 8 – 11.

[3] См.: Комарова В.В. Учредительная власть и формы ее реализации // Современное общество и право. 2011. № 1. С. 13, 19.

[4] См.: Попова В.В. Конституции республик в составе Российской Федерации: современное состояние и пути развития (на примере Республики Коми). Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Белгород, 2010. С. 8.

[5] См.: Сороцкая С.С. Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Ульяновской области. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 8.

[6] См.: Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 31.

[7] См.: Бабичев И.В. Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ. Автореф. дисс… докт. юрид. наук. М., 2010. С. 16.

[8] См.: Пешин Н.Л. Контроль и ответственность в местном самоуправлении: рецензия-размышление по поводу монографии Е.С.Шугриной «Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень» (М.: Новая юстиция, 2007. – 238 с.) // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 34.

[9] См.: Топчий И.В., Чередниченко Я.В. Оценка необходимости и достаточности правового регулирования законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 5. С. 29 – 38.

[10] См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. Утратил силу.

[11] См.: Сергеев А.А. К вопросу об интегрирующем характере российского муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 40.

[12] См.: Астафичев П.А. Указ. соч. С. 155.

[13] См.: Тарабрин А.В. Устав муниципального образования как основной муниципальный правовой акт // Проблемы правопонимания и правоприменения. Волгоград, 2007. С. 579.

[14] См.: Масловская Т.С. Уставы муниципальных образований как основные акты органов местного самоуправления // Вопросы гуманитарных наук. 2003. № 2. С. 156 – 158.

[15] См.: Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования как акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. С. 3 – 95.

[16] См.: Чермит А.Ю. Особенности правового регулирования регистрации и вступления в силу уставов муниципальных образований // Общество и право. 2009. № 1. С. 100 – 103.

[17] См., например: Быкова Л.А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 25.

[18] См.: Курмаева А.А. Уставное законодательство Астраханской области: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 6 – 7.

[19] См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД, «Сашко», 2000. С. 16 – 21.

[20] См.: Астафичев П.А. Указ. соч. С. 155 – 159.

[21] См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 2011. № 50. Ст. 7353.

[22] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» в связи с жалобами граждан К.А. Катаняна, Л.В. Ревенко и Д.В. Слободянюка» // СЗ РФ. 2007. № 53. Ст. 6674.

[23] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Производственное объединение «Берег», открытых акционерных обществ «Карболит», «Завод «Микропровод» и «Научно-производственное предприятие «Респиратор» // СЗ РФ. 2010. № 6. Ст. 699.

[24] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа» // СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3200.

[25] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.

[26] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.