Д.В.Кирсанов

Понятие и сущность устава муниципального образования

как базового муниципального правового акта

В современной организации деятельности местного самоуправления одну из ключевых ролей играет уставное регулирование муниципальных общественных отношений. Местное самоуправление согласно действующей Конституции Российской Федерации[1] (ст. 12) в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституционно-правовая самостоятельность местного самоуправления обеспечивается рядом юридических гарантий, в числе которых – самостоятельность уставного регулирования[2]. Разумеется, устав муниципального образования – не единственный источник регламентации муниципальных общественных отношений: они обеспечиваются благодаря нормативному воздействию также Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов федеральных государственных органов; конституций (уставов), законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления[3]. В свою очередь, уставное регулирование муниципальных общественных отношений – не единственный способ обеспечения самостоятельности муниципальных образований. Однако именно с гарантиями самостоятельности в регулировании уставных общественных отношений, чаще всего, связывается свобода муниципальных образований как таковая, их юридическая возможность действовать по своему усмотрению в рамках компетенции, установленной законом[4]. Вопросы местного значения, прежде всего, должны найти выражение в нормах уставов муниципальных образований и лишь затем – реализовываться в управленческой деятельности соответствующих органов муниципальных образований. Этому корреспондируют положения преамбулы Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. о наличии «местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимыми для этого ресурсами»[5].

Устав муниципального образования не имеет какой-либо «самоценности» в отрыве от принципа самостоятельности муниципальных образований. Если муниципалитеты не обладают достаточной свободой усмотрения в местных делах, их уставы и не могут рассматриваться как правовые акты особого вида со специфическими юридическими свойствами. При подобных обстоятельствах логично констатировать «технический», «регламентарный» или «вторичный» статус уставов муниципальных образований. С другой стороны, при делегировании муниципальным образованиям значительной публичной власти (регулятивной и административной), уставы муниципальных образований приобретают особое конституционно-правовое значение вплоть до статуса квазиконституционных актов. В современной России на конституционном уровне провозглашен принцип широкой муниципальной автономии, поэтому, на первый взгляд, выглядит логичным последний из указанных подходов.

Однако И.В.Выдрин не без основания утверждает, что «принцип независимости органов местного самоуправления – самый спорный из всех концептуальных установок в области организации и функционирования данного института». Нарекания в адрес ст. 12 Конституции Российской Федерации «поступают из различных сфер российского общества. Руководители органов исполнительной власти субъектов Федерации, представляющие главную оппозицию современной модели российского местного самоуправления, причину потери управляемости территорий муниципальных образований объясняют исключением местного самоуправления из государственной системы. Статья 12 Конституции Российской Федерации вызывает критику значительной части специалистов в области конституционного и муниципального права. Некоторые из них характеризуют принятую в настоящее время конструкцию местной власти как суперреволюционную, а потому утопичную. Утверждается, что она резко диссонирует с известными моделями местного самоуправления в других странах»[6].

С.А.Авакьян отмечает следующее: «Хотим мы того или нет, но зачастую» имеет место «дефект идей, становящихся основой и содержанием конституционно-правового регулирования». У этого аспекта есть немало вариантов проявления, в том числе – «заведомая, изначальная дефектность конституционно-правовой идеи, рожденной на почве заблуждений, романтизма или отчаяния». Примером С.А.Авакьян называет «идею местного самоуправления как отделенной от государства формы управления местными делами, т.е. общественного самоуправления в рамках соответствующей территории. Идея родилась как сочетание романтизма и отчаянной попытки оградить интересы местного населения от государственной бюрократии, а также из преувеличенного представления о местной специфике, которую никак нельзя увидеть из центра и которая должна стать предпосылкой деятельности местного населения либо создаваемых им органов. Два века конструирования и воплощения этой идеи хорошо показали, что не может быть в государстве помимо государственной власти иной формы публичной власти, отделенной от государственной власти и независимой от нее»[7].

Продолжая данную мысль, Е.С.Шугрина не случайно приводит в качестве примера практику Европейского суда по правам человека, в котором «сложилось некое усредненное представление о местном самоуправлении, что не всегда соответствует концепции местного самоуправления конкретных стран»[8]. В частности, российские органы местного самоуправления Европейский суд по правам человека зачастую именует «государственными органами» и не усматривает в этом никакого противоречия. Так, рассматривая дело «Герасимова против Российской Федерации»[9] Европейский суд по правам человека указал, что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов.

Примечательно, однако, что Конституционный Суд Российской Федерации не усматривает конституционного противоречия в случаях, когда российское законодательство создает более высокий уровень самостоятельности местного самоуправления по сравнению с международными документами, включая Европейскую хартию местного самоуправления. Рассматривая дело о проверке конституционности законодательства Курской области, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «на оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (статьи 12, 130, 131, 132 и 133) и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать»[10]. Данная правовая позиция развивалась и конкретизировалась применительно к проблемам отзыва депутата представительного органа муниципального образования[11], самостоятельности местных бюджетов[12] и допустимых пределов правового регулирования муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации[13].

Таким образом, особая юридическая природа уставов муниципальных образований обусловлена не столько спецификой местного самоуправления как особого вида публичной власти (этот тезис убедительно опровергает современная юридическая наука). Первоочередное значение здесь имеет факт конституционной самостоятельности публично-территориальных образований в федеративном государстве и, как следствие – учредительного характера их базовых нормативных правовых актов.

Учредительная функция устава муниципального образования как нормативного акта проявляется в том, что он «закрепляет существующую систему местного самоуправления в муниципальном образовании и создает предпосылки для ее дальнейшего развития». Каждый муниципально-правовой институт, нуждающийся в нормативном воздействии со стороны местной власти, «в том или ином виде находит свое выражение в уставном регулировании, что, однако, не исключает федерального и регионального регулятивного воздействия, а также развития уставных положений в текущем муниципальном правотворчестве»[14]. В отсутствие устава муниципального образования крайне сложно представить себе полноценное функционирование местного самоуправления[15].

В.В.Комарова верно подчеркивает необходимость разграничения понятий «учредительной и учрежденной власти». Учредительной властью обладает народ. Сегодня перед Россией «открывается новый шанс формирования гражданского общества». Для выполнения этой задачи необходимо «развитие самодеятельности и самоуправления; форм, которые позволяли бы гражданам включиться в решение стоящих перед обществом проблем»[16]. Выражение воли народа на местном уровне осуществляется, в том числе, благодаря уставному регулированию муниципальных отношений, осуществляемому гражданами непосредственно или через свободно избранных представителей. Учредительный характер конституций и уставов «закономерно обеспечивает их ведущее положение в ряду внутрисубъектных правовых актов и особое место в правовой системе России»[17]. Конституция Российской Федерации обладает «первичной» учредительной властью, а конституции (уставы) субъектов Федерации и уставы муниципальных образований – «вторичной» учредительной властью[18].

В зависимости от того, «на каком уровне власти сосредоточен максимальный объем полномочий по правовому регулированию» общественных отношений, настолько «свободны субъекты «нижних этажей» власти в установлении собственных «правил игры» в рамках единого «правового поля», можно говорить о существовании централизованной или децентрализованной системы правового регулирования»[19]. Действующую российскую модель взаимоотношений государства и местного самоуправления И.В.Бабичев характеризует как «дуалистическую, децентрализованную с нарастающими элементами централизации, особенно по отдельным видам муниципальных образований (муниципальным районам и городским округам)»[20]. Современная система правового регулирования России не может однозначно квалифицироваться в качестве централизованной или децентрализованной вследствие, по крайней мере, двух важных обстоятельств. Во-первых, в механизме правового регулирования России в равной мере проявляются централизованные и децентрализованные черты. Во-вторых, разграничение предметов ведения и полномочий является чрезвычайно подвижным даже в условиях неизменности нормативных положений ст. 71 – 73, 76 Конституции Российской Федерации.

Реформа местного самоуправления началась именно с осознания факта, что между уровнями государственной власти и местного самоуправления необходимо четко разграничить полномочия, источники доходов и ответственность[21]. Однако не всегда предпринимаемые шаги по разграничению предметов ведения и полномочий приводили к признанию реальности компетенции нижестоящих звеньев публичной власти[22]. О фактической регулятивной роли уставов муниципальных образований красноречиво свидетельствует следующий факт. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[23] предоставил муниципальным образованиям право определить в своих уставах основания и порядок ответственности должностных лиц местного самоуправления. Вслед за этим «в уставах многих муниципальных образований нашли закрепление механизмы выражения представительным органом местного самоуправления недоверия тем должностным лицам, которые назначались самим представительным органом либо по согласованию с ним. Однако эти механизмы на практике оказались не работающими. Суды восстанавливали на работе уволенных должностных лиц даже в тех случаях, когда основания и порядок выражения им недоверия были вполне корректно прописаны в уставе и строго соблюдены на практике»[24].

Таким образом, устав муниципального образования – это базовый муниципальный правовой акт учредительного характера, который закрепляет основы функционирования местного самоуправления в данном муниципальном образовании на основании и в соответствии с предметами ведения муниципального образования, включающими вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, переданные органам самоуправления.

---

[1] См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 2009. 21 января.

[2] См.: Светлова И.А. Проблемы реализации конституционно-правовых гарантий самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам дальневосточных субъектов Российской Федерации). Дисс… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 43 – 49.

[3] См.: Быкова Л.А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 22 – 27.

[4] См.: Бялкина Т.М. Законодательство субъектов Российской Федерации об уставах муниципальных образований // Журнал российского права. 1997. № 6. С. 38 – 41.

[5] См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

[6] См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н.Кокотов и М.И.Кукушкин. М.: Юристъ, 2003. С. 526.

[7] См.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 5.

[8] См.: Шугрина Е.С. Возможность обращения в межгосударственные органы за защитой муниципальных прав // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 28.

[9] См.: Решение Европейского Суда по правам человека от 16 сентября 2004 г. по вопросу приемлемости жалобы № 24669/02 «Галина Петровна Герасимова (Galina Petrovna Gerasimova) против Российской Федерации» // Журнал российского права. 2005. № 1.

[10] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

[11] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева» // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

[12] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда» // СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4509.

[13] См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2003 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области» // СЗ РФ. 2003. № 52. Ст. 5101.

[14] См.: Астафичев П.А. Муниципальное право России. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2010. С. 154.

[15] См.: Ширяев В.А. Местное самоуправление в отсутствие устава муниципального образования // Юридический консультант. 2002. № 2. С. 8 – 11.

[16] См.: Комарова В.В. Учредительная власть и формы ее реализации // Современное общество и право. 2011. № 1. С. 13, 19.

[17] См.: Попова В.В. Конституции республик в составе Российской Федерации: современное состояние и пути развития (на примере Республики Коми). Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Белгород, 2010. С. 8.

[18] См.: Сороцкая С.С. Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Ульяновской области. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 8.

[19] См.: Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 31.

[20] См.: Бабичев И.В. Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ. Автореф. дисс… докт. юрид. наук. М., 2010. С. 16.

[21] См.: Пешин Н.Л. Контроль и ответственность в местном самоуправлении: рецензия-размышление по поводу монографии Е.С.Шугриной «Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень» (М.: Новая юстиция, 2007. – 238 с.) // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 34.

[22] См.: Топчий И.В., Чередниченко Я.В. Оценка необходимости и достаточности правового регулирования законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 5. С. 29 – 38.

[23] См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. Утратил силу.

[24] См.: Сергеев А.А. К вопросу об интегрирующем характере российского муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 40.