Хамзин
Амангельды Шапиевич
кандидат
юридических наук,
профессор
Инновационного Евразийского Университета
Некоторые вопросы соотношения норм международного и казахстанского
социального законодательства
Все большее значение приобретает влияние международного
права на внутреннее право государства, особенно на его социальную сферу. “Одним
из способов реализации правовых международных норм является их имплементация,
т.е., внедрение норм международного договора во внутреннюю правовую систему
государства”[1, с. 74]. Новые нормативные правовые акты в области социального
обеспечения и принимаемые решения должны отвечать самым высоким требованиям,
соответствовать общемировым стандартам прав человека и международным нормам
социальной защиты.
Международные нормы, касающиеся отношений в сфере
социальной защиты, направлены на то, чтобы усовершенствовать саму систему
внутреннего национального социального права. При этом обязанность государства –
члена Международной организации труда внести изменения в свою систему права в соответствии с Конвенциями МОТ возникает
лишь постольку, поскольку их нормы содержат, как правило, более льготные
условия относительно правил внутреннего законодательства. Поэтому трансформация
международных норм в социальной сфере имеет определенную специфику. Республика
Казахстан официально с 1996 года является участником МОТ, ратификация актов
этой организации происходит в основном в отношении Конвенций, регламентирующих
различные аспекты применения наемного труда, и незаслуженно без внимания остаются
Конвенции МОТ, непосредственно посвященные проблемам социальной защиты, обеспечения.
Многие акты
ООН имеют социальную направленность, содержат нормы о социальном обеспечении и
защите определенных категорий населения, ниже будет рассмотрены основные из них.
Кроме актов МОТ, ООН огромное значение в международно-правовом регулировании
социально-обеспечительных правоотношений приобретают также соглашения между
государствами-участниками СНГ.
Вопрос о соотношении норм международного и
казахстанского социального законодательства является важнейшей проблемой в
правоприменительной деятельности, в процессе реализации правоотношений. Для
решения этой проблемы, прежде всего, следует обратиться к п. 3 ст. 4
Конституции РК, который гласит, что международные договоры, ратифицированные
Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно,
кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения
требуется издание закона.
Официальное толкование данного положения нашло свое
отражение в Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 11
октября 2000 года №18\2 “Об официальном толковании п. 3 ст.4 Конституции
Республики Казахстан”. Отметим, что на сегодняшний день ратифицированные
международные договоры имеют приоритет перед законами Республики Казахстан в
любом случае – как до принятия Конституции РК 1995 года, так и после.
Международные договоры, не предусматривавшие ратификации как условие вступления
в силу, заключенные до принятия Конституции 1995 года, являются действующими и
сохраняют приоритет перед законодательством республики, если такой приоритет
для этих международных договоров прямо предусмотрен законами республики,
регулирующими соответствующие сферы правоотношений.
Свое согласие в международном плане на
обязательность для нее международного договора Республика Казахстан может
выразить не только ратификацией, но и
утверждением, принятием и присоединением к международному акту в зависимости от случая.
Все приведенные формы согласия совершаются на основании соответствующего
нормативного правового акта Республики Казахстан [2].
Так, ратификации подлежат международные договоры:
1) предметом которых являются права и
свободы человека и гражданина;
2) выполнение
которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также
устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законами Республики Казахстан;
3) о
территориальном разграничении Республики Казахстан с другими государствами,
включая международные договоры о прохождении государственной границы Республики
Казахстан, а также о разграничении исключительной экономической зоны и
континентального шельфа Республики Казахстан;
4) об основах
межгосударственных отношений, по вопросам разоружения или международного
контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, а
также мирные международные договоры и международные договоры о коллективной
безопасности;
5) об участии
Республики Казахстан в межгосударственных объединениях и международных
организациях, если такие международные договоры предусматривают передачу им
осуществления части суверенных прав Республики Казахстан или устанавливают
юридическую обязательность решений их органов для Республики Казахстан;
7) об оказании
Республикой Казахстан экономической и иной помощи, кроме гуманитарной;
8) при
подписании которых участвовавшие в переговорах стороны условились об их
последующей ратификации;
9) если
международные договоры предусматривают, что такое согласие выражается
ратификацией.
Международные договоры, предусматривающие
проведение внутригосударственных процедур, не подлежащие ратификации, подлежат
утверждению, принятию.
Каждый действующий международный договор Республики Казахстан подлежит обязательному и добросовестному выполнению республикой. В случае коллизии международных договоров Республики Казахстан с ее законами международные договоры республики подлежат изменению, приостановлению или прекращению их действия.
Международные нормы в сфере
социальной защиты содержатся в различных международных многосторонних и
двусторонних договорах, соглашениях, а также, в актах рекомендательного
характера.
Следует подчеркнуть, что сущность
международно-правового регулирования социальной сферы определяют, прежде всего,
идеи правовой защиты высших ценностей общества и государства, а именно прав и
свобод человека, его чести и достоинства в сфере социального обеспечения,
защиты.
Кроме того, международные нормы в области социальной
защиты являются одним из каналов, через который результаты социальных
достижений отдельных государств становятся известны, и в той или иной степени,
за счет его внедрения на национальном уровне других стран, становятся доступны
для большинства слоев населения.
Важнейшей формой международно-правового регулирования
социальной защиты являются конвенции и рекомендации МОТ. Разработка и принятие
международных норм представляет собой основную функцию МОТ.
Конвенции являются юридическими документами, имеющими
силу международного договора, правовой статус которого определяют порядок
заключения, действия, изменения и прекращения международных обязательств,
условия их действительности. Конвенция вступает в силу при условии ее
ратификации не менее чем двумя государствами-членами МОТ. В каждом
государстве-члене МОТ Конвенция приобретает юридическую силу с момента
ратификации ее высшим органом государственной власти. Конвенции возлагают на
ратифицирующее их государство международно-правовые обязанности, тогда как
рекомендации таких обязанностей не налагают.
Система источников социального права включает в себя конвенции и рекомендации, носящие общий
характер, а также по отдельным видам выплат.
Важнейшим
международным документом, определяющим вопросы социального обеспечения является
Конвенция «О минимальных нормах социального обеспечения» № 102, которая была
принята на Международной Конференции Труда 28 июня 1952 года. Она определяет
девять видов пособий (отраслей) социального обеспечения: медицинская помощь;
пособия по временной нетрудоспособности, вызванной заболеванием; пособия по
безработице; пособия по старости; пособия в связи с трудовым увечьем и
профессиональным заболеванием; семейные пособия; пособие по беременности и родам, пособие по инвалидности; пособие по случаю потери
кормильца. Государства, ратифицировавшие Конвенцию, принимают на себя
обязательства включить ее положения в законодательные акты и иметь как минимум
три вида пособий (помощи, оказываемой либо непосредственно, либо косвенно, в
форме возмещения расходов, понесенных заинтересованным лицом) из перечисленных.
Они также обязуются в соответствующих случаях установить нормы минимального
охвата определенной части населения социальным обеспечением, минимальные
размеры пенсий и пособий и минимальные нормы медицинской помощи. Из
предусмотренных обязательных трех видов пособий (пенсий) Конвенцией в Республике
Казахстан на сегодняшний день имеют место в системе социального обеспечения
практически все пособия, предоставляемые в виде пенсий, страховых выплат или
собственно пособий. Минимальные размеры пенсий устанавливаются ежегодным
законом о бюджете на соответствующий год, а размер пособий определяется исходя
из месячного расчетного показателя, также устанавливаемом указанным законом.
Конвенция
содержит требования об обеспечении, как правило, равенства между гражданами
страны и постоянно проживающими в ней иностранцев; определяет случаи, при
которых выплата пенсий и пособий может быть приостановлена, и предписывает, что
обратившиеся за пенсиями или пособиями в случае отказа имеют право на
обжалование решения. Конвенция в общем виде устанавливает пределы, в рамках
которых работающие по найму (в системах, основанных на страховании) или лица с
ограниченными доходами должны участвовать в финансировании системы социального
обеспечения путем уплаты страховых взносов или специальных налогов. В
соответствии с Конвенцией государство несет общую ответственность за
административное управление социальным обеспечением: за надлежащие исполнение
бюджета фондов социального обеспечения и контроль за ними, за осуществление в
соответствующих случаях организационных мероприятий по привлечению защищаемых
лиц и работодателей к управлению социальным обеспечением [3, с. 258-259]. В
Республике Казахстан в настоящий период, в целом, закрепляется равенство в
объеме социальных прав граждан Республики и иностранцев, постоянно находящихся
на ее территории, установлен административный и гражданско-процессуальный
порядок обжалования решений органов социальной защиты. Установлена система
формирования средств для финансирования социальных мероприятий, а социальная
политика государства выражается, прежде всего, в его деятельности, направленной
на решение задач по социальной защите
населения.
Международным средством обеспечения охвата иностранцев нормами рассматриваемой
Конвенции № 102 является Конвенция Международной Организации Труда N 118 о
равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области
социального обеспечения (Женева, 6 июня 1962 г.). В ней закрепляется, что
каждое государство-член МОТ, в отношении которого Конвенция № 118 находится в
силе, предоставляет на своей территории гражданам любого другого
государства-члена МОТ, в отношении которого данная Конвенция также находится в
силе, одинаковые права со своими гражданами как в отношении распространения на
них законодательства, так и в отношении права на пособия в каждой отрасли
социального обеспечения, в отношении которой он принял на себя обязательства,
вытекающие из Конвенции № 118. А в
отношении пособий по случаю потери кормильца равные права распространяются на
иждивенцев граждан государства-члена МОТ, в отношении которого эта Конвенция находится в силе, независимо от
гражданства таких иждивенцев. Приведенное положение развивается в Конвенции
Международной Организации Труда N 118 о равноправии граждан страны и иностранцев
и лиц без гражданства в области социального обеспечения (Женева, 6 июня 1962
г.).
Конвенция Международной Организации Труда N 103 об
охране материнства (пересмотренная в 1952 году) (Женева, 4 июня 1952 г.)
устанавливает, что по представлении медицинского свидетельства, удостоверяющего
предполагаемый срок ее родов, женщина, в отношении которой применяется данная
Конвенция, имеет право на отпуск по беременности и родам. Продолжительность
отпуска по беременности и родам должна составлять по меньшей мере 12 недель и
включает период обязательного послеродового отпуска. Продолжительность обязательного послеродового
отпуска устанавливается законодательством каждой страны, но ни в коем случае не
составляет менее 6 недель; остающаяся часть всего отпуска по беременности и
родам может быть использована до предполагаемой даты родов или по окончании
срока обязательного послеродового отпуска, или часть его может быть взята до
предполагаемой даты родов, часть.
Женщина,
находящаяся в установленном отпуске по беременности и
родам, имеет право на получение денежного пособия и медицинской помощи. Размеры денежного
пособия устанавливаются законодательством страны таким образом, чтобы
обеспечить для самой женщины и ее ребенка хорошие с точки зрения гигиены
жизненные условия и надлежащий уровень жизни. Денежные
пособия и медицинская помощь должны предоставляться либо за счет средств
системы обязательного социального страхования, либо за счет государственных
фондов; в том и другом случаях они предоставляются по праву всем женщинам,
которые отвечают предписанным условиям. Ни в коем случае
предприниматель не должен лично нести ответственности за расходы по выдаче
таких пособий, предоставляемых занятым у него женщинам.
На сегодняшний день в республике все женщины –
участники трудовых правоотношений на стороне работника получают единовременное
социальное пособие на рождение ребенка в денежном исчислении примерно около
четырехкратной средней заработной платы, им предоставляется социальный отпуск
по беременности и родам продолжительностью в сумме 126 дней и дополнительный
отпуск по уходу за ребенком до достижения ребенком трех лет. Всем женщины, родившим ребенка со стороны
государства предоставляется единовременное пособие в размере тридцатикратного
месячного расчетного показателя. В соответствии с Посланием
Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 18 февраля 2005 года с 1
июля 2006 года введены государственные пособия по уходу за ребенком до одного
года. С 1 января 2006 года малообеспеченным семьям выплачиваются ежемесячные
пособия на детей до 18 лет, повысились размеры спецгоспособий многодетным
матерям, имеющим четырех и более совместно проживающих несовершеннолетних
детей, матерям, награжденным подвесками «Алтын алка»,
«Кумис алка» или ранее получившим звание «Материнская слава» I и
II степени.
Конвенция
Международной Организации Труда N 128 О пособиях по инвалидности, по старости и
по случаю потери кормильца (Женева, 29 июня 1967 г.) определяет обязательность
для государств, ратифицировавших ее, включить в национальное законодательство
положения о обеспечивающие подлежащим
обеспечению лицам предоставление пособий по инвалидности, по старости, по
случаю потери кормильца. Данные выплаты должны предоставляться периодично, не
ниже установленных Конвенцией норм относительно суммы выплат и охвата населения
– получателей пособий.
Стержневую роль в создании актов международного права
о социальной защите играют документы, принятые ООН. Такими актами ООН,
содержащими основные принципы социальной защиты населения, являются Всеобщая декларация
прав человека, Декларация О социальном прогрессе и развитии, Декларация
прав ребенка, Декларация Организации Объединенных Наций о ликвидации всех форм
расовой дискриминации, Декларация о ликвидации дискриминации в отношении
женщин, Международная конвенция
о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Декларация о правах умственно отсталых лиц,
Декларация о правах инвалидов, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах,
Международный пакт о гражданских и политических правах, Копенгагенская
декларация о социальном развитии (Принята Всемирной встречей на высшем уровне в
интересах социального развития, Копенгаген, 6-12 марта 1995 года).
Среди основополагающих актов
межрегионального сотрудничества следует выделить на уровне Совета Европы - Конвенцию о защите прав человека и основных
свобод, Европейскую Социальную Хартию. Последним актом предусмотрено
выполнение следующих обязательств для государств ее подписавших:
1.
Установить и
поддерживать систему социального обеспечения;
2.
Поддерживать систему
социального обеспечения на удовлетворительном уровне, по крайней мере,
достаточном для ратификации Европейского Кодекса социального обеспечения;
3.
Стремиться
последовательно совершенствовать систему социального обеспечения;
4.
Принимать меры путем
заключения соответствующих двухсторонних и многосторонних соглашений или иными
путями и с учетом положений, закрепленных в этих соглашениях, с тем, чтобы
обеспечить:
a равенство граждан каждой из Сторон и граждан другой
Стороны в области социального обеспечения в случае миграции работников из одной
страны в другую;
b предоставление, сохранение и возобновление права в
области социального обеспечения путем аккумуляции страхового или трудового
стажа в соответствии с законодательством каждой из Сторон.
Для обеспечения эффективной
реализации права на социальную и медицинскую помощь государства обязуются:
1.
Обеспечить, чтобы любое
лицо, оказавшееся без адекватных ресурсов и не способное приобрести такие
ресурсы путем собственных усилий или из других источников, в частности, из
фондов социального обеспечения, смогло бы получить необходимую помощь в случае
болезни;
2.
Обеспечить, чтобы такая
помощь не вела бы к сокращению политических и социальных прав лиц, ее
получающих;
3.
Предусмотреть, чтобы
каждый мог получить через посредство соответствующих государственных и частных
служб такой совет и личную помощь, какие необходимы, чтобы предотвратить,
ликвидировать или облегчить личную или семейную нужду.
Для обеспечения эффективной
реализации права на социальное обслуживание государства обязуются:
1.
Принять необходимые меры
для того, чтобы профессионально ориентировать лиц с пониженной
трудоспособностью и предоставить им возможности профессиональной подготовки
(там, где это возможно), в рамках общей системы образования, а там, где это
невозможно, через специализированные государственные и частные учреждения;
2.
Активно способствовать
занятости лиц с ограниченной трудоспособностью путем всяческого поощрения
предпринимателей нанимать на работу таких лиц, использования их в обычной
производственной среде и приспосабливать условия труда к нуждам
нетрудоспособных, а там, где это невозможно, создавать специальные рабочие
места и производственные участки для инвалидов. В некоторых случаях такие меры
могут потребовать обращения к специализированным службам занятости и поддержки
инвалидов;
3.
Содействовать полной
социальной интеграции лиц с пониженной трудоспособностью в общественную жизнь,
их участию в делах общества путем проведения мер, включающих техническую
помощь, направленную на преодоление барьеров в общении и затруднений мобильности
и обеспечивающих доступ инвалидов к транспортным средствам, жилью, культурным
учреждениям и учреждениям досуга.
В рамках
Содружества Независимых Государств основополагающим значением для формирования
национальной политики государств-участников СНГ обладает Хартия социальных прав
и гарантий граждан независимых государств, утвержденная Межпарламентской Ассамблеей
государств-участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г. Данным
актом устанавливается, что независимые государства признают для себя
обязательными конвенции Международной организации труда (МОТ), ратифицированные
ранее Союзом ССР, вплоть до возможного рассмотрения вопроса об иной форме
присоединения к ним в соответствии с процедурами МОТ. Они заявляют о своей
приверженности основным принципам ее деятельности, в первую очередь принципу
социального партнерства, т.е. согласования социальных вопросов между
правительством, организациями работодателей и профсоюзов, представляющих
интересы лиц наемного труда.
В качестве основополагающего принципа рассматривается
равенство социальных прав граждан всех государств независимо от их расовой и
национальной принадлежности, пола, возраста, религиозных и политических
убеждений, социального происхождения, места и срока проживания на территории
соответствующего государства, языка и иных характеристик.
Государства признают для себя обязательным
осуществление социальной политики. Изложенные ниже положения признаются в
качестве минимальных для всех государств. Они применяются также в отношении граждан
одного государства, находящихся на территории другого, во всех случаях, когда
законодательство последнего не содержит норм, более выгодных для гражданина.
Так, государства гарантируют лицам, проживающим на их территории:
право на полное социальное обеспечение независимо от
расовой и национальной принадлежности, пола, языка, места жительства, рода и
характера деятельности в условиях многообразия форм собственности и других
обстоятельств;
полное пенсионное обеспечение в старости, в случае
болезни, утраты трудоспособности, при потере кормильца, в других
предусмотренных национальным законодательством случаях независимо от того, на
территории какого государства приобретено право на пенсионное обеспечение, а
также выплату государственных пособий семьям, имеющим детей. Минимальный
уровень пенсионного обеспечения устанавливается в пределах, обеспечивающих
прожиточный минимум, и с учетом инфляционных процессов в государстве
постоянного проживания граждан;
осуществление мер по разработке единой научно-правовой
концепции льготного пенсионного обеспечения, а также мер, направленных на
профилактику инвалидности, обеспечение социальной защищенности инвалидов,
особенно детей-инвалидов, создание им условий, необходимых для реализации прав
и законных интересов, развития творческих способностей, беспрепятственного
доступа к социальной инфраструктуре, медицинской, профессиональной и социальной
реабилитации.
В качестве минимальный требований к системе социальной
защиты определяется выплата пособий по безработице гражданам, признанным в
установленном порядке безработными, в размерах и сроки, предусмотренные
национальным законодательством, но не ниже минимальной заработной платы,
установленной национальным законодательством государства; выплата пособий или
компенсаций частично незанятым гражданам; оказание материальной и иной помощи
находящимся на иждивении членам семьи безработного, а также гражданам,
потерявшим право на пособие по безработице в связи с истечением установленного
срока его выплаты.
Определено требование о том, что все лица наемного
труда подлежат обязательному социальному страхованию. В случае болезни они, вне
зависимости от ее причины, должны иметь возможность пользоваться медицинскими
услугами лечебного и профилактического характера, а также получать пособия в
случае нетрудоспособности из-за болезни (травмы), по беременности и родам, а
также в других случаях, предусмотренных национальным законодательством.
Пособие по временной нетрудоспособности должно
выплачиваться в размере не менее 60
процентов заработка работника, и его сумма не должна быть ниже предусмотренного
национальным законодательством уровня минимальной заработной платы.
Национальным законодательством могут устанавливаться категории работников (в
том числе имеющих на иждивении трех и более детей и т.п.), которым указанное
пособие выплачивается в размере полного заработка.
Пособие по временной нетрудоспособности вследствие
трудового увечья, профессионального заболевания, а также в определенных
национальным законодательством случаях заболеваний, в том числе вызванных
последствиями аварии на Чернобыльской АЭС, должно полностью компенсировать
утраченный (фактический) заработок работника.
Размеры денежных пособий по уходу за ребенком не
должны быть ниже установленного национальным законодательством уровня
минимальной заработной платы, а по беременности и родам должны полностью
компенсировать утраченный заработок. Медицинское обеспечение, на которое
женщина имеет право, должно включать бесплатное дородовое медобслуживание,
акушерское обслуживание во время и после родов. Денежные пособия и медицинское
обеспечение должны быть предоставлены в рамках системы обязательного
страхования или за счет отчислений из общественных фондов.
Список использованных источников:
1. Старожилова Н.П.
Ратификация международно-правовых норм во внутригосударственное
законодательство. Правовое развитие и
становление государственности Казахстана. Материалы научно-теоретической
конференции, Алматы, 27 июня 1998 г. 394 с.//Гуманитарный университет им. Д.А.
Кунаева, отв. за выпуск И.Б. Зинкевич.
2.
Пункт 13 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 30 мая 2005 г. № 54-III «О международных договорах Республики Казахстан».
3. Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан в сфере обеспечения прав, основных свобод человека, охраны труда, миграционной политики / Сост. Межибовская И.В., Мухамеджанов Э.Б. – Алматы: Жеті Жаргы, 2000, Т.2 – с. 546.