Экономические науки/3. Финансовые отношения

Аспирант Исаева И. Ф.

Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского, Россия

направления развития системы самофинансирования органов местного самоуправления

Введение

Продолжение экономических реформ в России объективно связано с совершенствованием управления социально-экономическими процессами на уровне конкретных территорий. Формирование и дальнейшее развитие муниципальных образований является одним из важнейших условий становления действенного механизма самоуправления в регионах. Развитие системы муниципальных образований происходит в условиях сложного, малоизученного и противоречивого взаимодействия факторов, определяющих уровень, масштабы и динамизм социально-экономических процессов как в муниципалитетах, так и регионах и обществе в целом.

Перспективы социально-экономического развития муниципального образования напрямую связаны с уровнем финансового обеспечения конкретной территории. В сложившихся условиях экономического развития страны и дотационности большинства территорий Российской Федерации на первый план выдвигаются задачи эффективного управления финансовыми ресурсами территории, наращивания финансовых ресурсов, являющихся основным фактором реализации местного самоуправления. При этом весьма актуальными становятся вопросы, связанные с выработкой органами местного самоуправления подходов, способствующих укреплению финансовой базы муниципального образования.

Цель

В разное время в ряде работ отечественных и зарубежных экономистов исследованы проблемы функционирования бюджетов различного уровня и их роль в социально-экономическом развитии общества. Вопрос формирования доходной части бюджета муниципалитетов среди них является одним из наиболее обсуждаемых.

Вместе с тем, нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации не всегда содержат механизмы для реализации поставленных в них целей. Поэтому существует потребность научного осмысления и разработки методики для использования этих актов на местном уровне управления. Более того, последние годы были ознаменованы сокращением доходов местных бюджетов. Произошло это в связи с принятием второй части Налогового кодекса Российской Федерации, который отменил ключевой для муниципалитетов местный налог на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы; централизовал в федеральном бюджете весь НДС; ввел плоскую шкалу подоходного налога и отменил налог с продаж.

В то же самое время Бюджетный кодекс определил принцип самостоятельности бюджетов, а также принцип их сбалансированности. Это означает, что предусмотренные в бюджете минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците следует иметь источник его покрытия. В сложившихся условиях органы местного самоуправления были поставлены в полную зависимость от решений федеральных и региональных органов власти и отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они получают сверху. Основой самостоятельности местных бюджетов должны были стать местные налоги и сборы. Однако в соответствии со статьей 15 Налогового кодекса Российской Федерации их перечень был ограничен пятью налогами и сборами: земельным налогом, налогом на имущество физических, налогом на рекламу и местными лицензионными сборами. Таким образом, в местные бюджеты были переданы наиболее трудоемкие с точки зрения сбора и малопроизводительные с точки зрения доходности налоги. Более того, в связи с последними изменениями в Налоговом Кодексе РФ в составе местных налогов остались только земельный и налог на имущество физических лиц. Все это явилось одним из важных показателей смещения налоговой власти в сторону центра и в то же время многократно усложнило управление местными бюджетами. Сложившаяся практика, при которой более 50% суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходило в региональные и федеральные бюджеты, а собственные доходы покрывали лишь 10% текущих расходов, негативно влияла на социально-экономическую стабильность и развитие регионов.

Таким образом, возникает необходимость выработки практических рекомендаций, новых, нетрадиционных подходов к формированию и использованию финансовых ресурсов территории, обоснованию мероприятий, способствующих укреплению финансовой базы местного самоуправления и рациональному использованию бюджетных средств на местном уровне.

Материал и методы

По состоянию на 1 января 2007 г. на территории Российской Федерации действовало 24210 муниципальных образований. Из них 19904 составляют сельские поселения, 552 – городские округа, 1747 – городские поселения, 1801 – муниципальные районы и 236 – внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.

Сегодня доходы местных бюджетов формируются из трех основных источников:

1. собственных средств муниципального образования, в составе которых различаются налоговые и неналоговые доходы, формируемые за счет деятельности органов местного самоуправления, предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности;

2. государственных средств, передаваемых федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав установленных законодательством;

3. заемных средств.

Соотношение этих основных источников финансирования в структуре доходов местных бюджетов характеризует степень финансовой независимости органов местного самоуправления. Преобладание в доходах местных бюджетов двух последних групп источников, как правило, свидетельствует о высокой зависимости местных органов от вышестоящих властных структур, а соответственно, и об ограниченных возможностях местного самоуправления, как в маневрировании финансовыми
ресурсами, так и в решении актуальных проблем данного
территориального сообщества.

Следует также отметить, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившим в силу с 2006 г., предусмотрена следующая классификация доходов местных бюджетов. В соответствии со ст. 55 закона к собственным доходам отнесены:

1. средства самообложения граждан;

2. доходы от местных налогов и сборов;

3. доходы от региональных налогов и сборов;

4. доходы от федеральных налогов и сборов;

5. безвозмездные перечисления из бюджетов других
уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности муниципальных образований;

6. доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7. часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления
иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых
нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8. штрафы, установление которых в соответствии с
федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления – добровольные пожертвования;

9. иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Основная масса формирующих доходы местных бюджетов поступлений обеспечивается за счет отчислений от федеральных и регулирующих региональных налогов, а также отчислений из межбюджетных субсидий и субвенций направляемых на решение социальных проблем субъектам РФ и муниципальным образованиям. Доходная часть местных бюджетов формируется в значительной степени путем предоставления субвенций и дотаций вышестоящими уровнями власти, а не за счет налоговых поступлений.

По расчетам Минфина России безвозмездные поступления из других бюджетов в местные бюджеты Российской Федерации в 2008-2010 гг. составят в среднем около 60% годовых объемов доходов местных бюджетов. В то же время фактически в четверти субъектов Российской Федерации этот показатель уже превышает 65 %, в отдельных регионах (Карачаево-Черкесия, Якутия, Курганская область) – превышает 75%, а в республиках Алтай и Тыва – свыше 80%.

Что же касается собственных налоговых доходов местных бюджетов, то необходимо отметить следующее. В действовавшем Законе РФ от 27.12.91 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в состав местных налогов входило 23 налога, два из которых были установлены для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах. С принятием Налогового Кодекса РФ, количество местных налогов было сокращено до пяти (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на рекламу, местные муниципальные сборы). В результате же изменения бюджетного и налогового законодательства в течение последних трех лет в числе местных налогов, формирующих финансовую базу местных бюджетов за счет собственных средств, осталось всего два налога: земельный и налог на имущество физических лиц.

Закрепленные за местными бюджетами в размере 100% поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств. Удельный вес земельного налога в налоговых доходах местных бюджетов, даже в регионах богатых земельными ресурсами, в 2006 г. составил: в Краснодарском крае – 7,5%, Липецкой области – 3,8%, ростовской области – 3,3%, Оренбургской области – 7%, Саратовской области – 4,8%, Тверской области – 4%.

В соответствии с гл. 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса Российской Федерации с 1 января 2006 г. исчисление земельного налога производится по кадастровой стоимости земельных участков. Однако вследствие законодательно не урегулированных правовых норм применения повышающих коэффициентов к ставкам земельного налога снизилась собираемость по данному налогу.

Анализ поступлений земельного налога в 2006 г. в бюджеты поселений показал, что поступления данного налога по сравнению с 2005 г. снижены примерно на 25%. Например, в Вологодской области поступления в бюджет по земельному налогу, исчисленному от кадастровой стоимости, в 2006 г. составили 77,7% от плановых назначений в бюджет субъекта, или снизились на 89,6 млн. руб.; в 2005 г. взимания по данному налогу составили 503,9 млн. руб., а в 2006 г. – 414,3 млн. руб. По данным ряда субъектов РФ, одной из причин снижения поступлений доходов в местные бюджеты является переход на новую систему исчисления земельного налога, основанную на кадастровой стоимости земельных участков.

Невысокая собираемость указанных налогов связана также с наличием значительного числа льгот по налогообложению, укрупнением территориальных налоговых органов, незавершенностью работ, особенно в сельской местности, по межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, оформлению в собственность или аренду всех земельных участков, отсутствием инвентаризационной оценки строений, помещений (физические лица не всегда обращаются в органы технической инвентаризации для регистрации имущества). До настоящего времени не принят федеральный закон, устанавливающий требования обязательной инвентаризации объектов недвижимости, и методика ее оценки. Многие регионы ставят вопрос по удешевлению процедуры регистрации прав физических лиц на недвижимое имущество.

Следует также отметить, что помимо вышеназванных местных налогов, зачисляемых в местные бюджеты в полном объеме, в них также подлежат зачислению, в соответствии с действующим законодательством поступления:

- от единого налога на вмененный доход (по нормативу 90% в бюджеты муниципальных районов и городских округов). Удельный вес поступлений от него в общих доходах местных бюджетов в среднем варьируется от 1,5% до 7%;

- от налога на доходы физических лиц (10% в бюджет поселений, 20% – муниципальных районов и 30% – городских округов). Доля указанного налога в общем объеме налоговых поступлений составляет от 15% до 30%;

- от единого сельскохозяйственного налога (по 30% в бюджеты поселений и муниципальных районов и 60% – городских округов), а также государственная пошлина, подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдаче документов (100% в бюджеты муниципальных районов), удельный вес которых в доходной части местных бюджетов незначителен.

Отдельные регионы, учитывая низкий уровень поступления закрепленных за местными бюджетами налогов, в целях пополнения доходной базы местных бюджетов, передают им в соответствии с региональным законодательством часть налогов на прибыль организаций, зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Воронежская, Липецкая, Ярославская, Челябинская области). Доля указанного налога в доходной базе бюджетов муниципальных образований ряда регионов составляет более 50%. В целях пополнения доходной базы местных бюджетов субъекты РФ также дополнительно передают им часть получаемых доходов от федеральных и региональных налогов и сборов. Так, например, в Амурской области в местные бюджеты перечисляется 90% налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых и 20% транспортного налога.

Вместе с тем, важно отметить, что данные, закрепленные за муниципалитетами налоговые доходы не связанны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы.

В целом же муниципальные образования не располагают реальными возможностями формирования за счет собственных средств финансовой базы способной обеспечить выполнение возложенных на них полномочий в полном объеме. Доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий: осуществления капитальных вложений в развитие и модернизацию объектов жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образования, объектов инфраструктуры. Закрепленные за местными бюджетами поступления от налогов и сборов не обеспечивают в значительной степени расходы местных бюджетов. На сегодня доходы местных бюджетов позволяют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим и оплату коммунальных услуг, удельный вес которых в общем объеме доходов составляет в среднем для РФ около 60%, а, например, в Рязанской области, Карелии, Удмуртии, Сахалинской области и ряде других регионов до 70% и более.

Однако уже с 1 января 2006 г. большинство субъектов РФ наделило вновь образованные поселения полномочиями по решению следующих вопросов местного значения: обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Результаты исследования

Как видим, муниципальные органы самоуправления должны удовлетворять все более значительные объемы социальных и бытовых потребностей населения. Для этого им очевидно необходимы более широкие, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов. Современная налоговая система на местном уровне не должна также ограничиваться реализацией исключительно фискальной функции. С помощью системы местных налогов и сборов, а также закрепленных отчислений от федеральных и региональных налогов, органы местного самоуправления должны иметь возможность регулировать развитие экономической ситуации, способствовать решению экономических и социальных проблем на данной территории.

Очевидно, что для обеспечения соответствия доходных полномочий муниципальных образований расходными и создания условий для развития местного самоуправления в России необходимо создать надежную собственную финансовую базу местных бюджетов. Также, должны быть созданы законодательные условия для увеличения неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями земли и имущества. В структуре доходов бюджетов муниципальных образований определяющими должны быть не только совместные налоги и финансовая помощь, а, прежде всего, местные и закрепленные за местными органами самоуправления на долговременной основе федеральные и региональные налоги.

Выводы

К числу мероприятий, способствующих укреплению собственной финансовой базы органов местного самоуправления, могут быть отнесены следующие.

1. Переход к налогообложению недвижимости, взамен существующих налогов: «на имущество физических лиц», «земельного налога» и «налога на имущество организаций», при условии рыночной оценки недвижимости и зачислении данного налога по нормативу 100% в доходы местных бюджетов.

Также целесообразно дифференцировать налог на недвижимость по следующим категориям: налог на застроенные участки, налог на жилье, налог на строения производственного назначения, налог на лесные угодья, налог на сельскохозяйственные угодья. Ставки этих налогов должны определяться местными органами власти при формировании бюджета на будущий год. Их величина не должна превышать законодательно установленного максимума. Следует предоставить местным органам власти право дифференцировать ставки налогов в зависимости от характера использования недвижимости (производственное использование недвижимости, непроизводственное, в целях благотворительности и т.д.), социального статуса налогоплательщика, удобства расположения земель и пр., что даст возможность органам местного самоуправления оказывать влияние на преобразование социальной и экономической ситуации на данной территории.

2. Целесообразно создать условия для эффективного использования системы самообложения населения в качестве дополнительного источника дохода местных бюджетов. В современных условиях бурного развития дачных поселков и садоводческих товариществ практически во всех регионах страны местные органы управления обязаны принять на себя полномочия по социально-культурному благоустройству застраиваемых подобным образом территорий, строительству необходимых коммуникаций, а также решению неизбежных экологических проблем (вывоз мусора, озеленение, благоустройство придорожной полосы и т.д.).

Реальным источником решения этих острых социальных вопросов вполне может стать развитие системы самообложения, представляющего собой форму добровольного участия граждан денежными средствами либо безвозмездным трудом в мероприятиях местного характера по социально-культурному благоустройству территории, созданию инфраструктуры, ремонту коммуникаций. Здесь может быть применен опыт использования системы самообложения в СССР, где право вводить и определять порядок самообложения было предоставлено государственным структурам, а порядок его peaлизации возлагался на сельские, городские и районные органы местного самоуправления по согласованию с решением общего собрания граждан, которое обязательно для всех жителей данного населенного пункта либо членов дачного (садоводческого) товарищества.

3. Отчисления от федеральных и регулирующих региональных налогов перевести в категорию соответствующих местных налогов, как это принято в некоторых федеративных государствах с развитой рыночной экономикой, либо законодательно закрепить соответствующий процент отчислений от налога на доходы граждан, налога на прибыль предприятий, ряда акцизов, НДС и НДПИ в бюджеты местных органов самоуправления. При этом должен использоваться принцип единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества, то есть местный налог на доходы граждан должны платить только граждане, постоянно проживающие в данном муниципальном образовании, соответственно, налог на прибыль, НДС, акцизы, НДПИ – предприятия и предприниматели, осуществляющие хозяйственную деятельность на данной территории. Местные органы самоуправления также должны получить право на предоставление скидок и льгот, в рамках получаемых ими фискальных отчислений, стимулирующих развитие местного предпринимательства и учитывающих социальный статус налогоплательщика.

Это позволит преодолеть оторванность при формировании бюджетов органов местного самоуправления от реальной налоговой базы данного территориального образования, создать систему факторов финансового воздействия на ускорение социально-экономического развития данной территории, значительно повысит экономическую самостоятельность муниципальных образований.

4. Важным и до настоящего времени не полностью использованным источником формирования доходного потенциала субъектов Российской Федерации и органов местного самофинансирования являются неналоговые платежи за пользование природными ресурсами.

Действующей редакцией Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 к полномочиям субъектов РФ относится установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и участками недр местного значения, а также порядка строительства подземных сооружений местного значения.

Материалы проверок, проведенных Счетной палатой в регионах, показали, что до настоящего времени как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствует методика оценки права пользования недрами, что во многих случаях приводит к установлению произвольного и экономически необоснованного размера разового платежа за право пользования недрами, в том числе и по месторождениям общераспространенных полезных ископаемых.

В связи с этим на федеральном уровне должны быть разработаны методические указания по оценке права пользования участками недр как регионального, так и местного значения, носящие рекомендательный характер, в части, качающейся месторождений общераспространенных полезных ископаемых, что в некоторых субъектах РФ может способствовать существенному увеличению неналоговых доходов от предоставления в пользование участков недр.

Литература:

1. Господарчук Г. Г. Анализ бюджетной системы: проблемы укрепления местных и региональных бюджетов// Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2007. – №3.- С.15-19

2. Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1.

3. Закон РФ от 27.12.91 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

4. Караева И. В. Финансовые проблемы муниципалитетов//Финансы. – 2007. - №8. – С.28-31.

5. Кузнецов С.П. О некоторых проблемах местных финансов // Финансы. – 2002. - №8. – С. 32-38.

6. Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.1998 №146- ФЗ «Налоговый кодекс Российской Федерации».