Федулова С.Ф.

Зав. кафедрой, доцент кафедры финансов и учета ИЭиУ УдГУ

Проблемы деятельности Федерального Казначейства в условиях осуществления бюджетной реформы.

Многие экономически развитые страны осуществляют исполнение бюджета через казначейскую систему: США, Австралия, Израиль, Бразилия и др. В последнее время органы казначейства в различных станах, помимо основных своих функций, связанных с процессом исполнения бюджетов различных уровней, начинают играть все более активную роль в системе государственных финансов. Органы казначейства становятся некими особенными государственными финансовыми органами, наделенными универсальными полномочиями в сфере экономики и государственных финансов.

В России история Казначейства насчитывает уже более 300 лет. Упразднённые после революции 1917 года органы казначейства вновь были созданы в начале 90-х годов прошлого века.

В 2004 г. была принята концепция реформирования бюджетного процесса. Одним из документов, определивших основные направления и перспективы бюджетной реформы в нашей стране, было Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249, в котором были заложены фундаментальные изменения и дан анализ сложившейся ситуации в бюджетном процессе. В Постановлении подчеркивалось, что в России отсутствует включенный в бюджетный процесс механизм среднесрочного планирования, отмечалась необходимость обеспечения результативности бюджетных расходов. Все это проявлялось в годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности среднесрочной перспективы, в объемах и структуре ассигнований по каждому главному распорядителю средств.

В Постановлении отмечено, что отсутствуют четкие сформулированные цели и конечные результаты использования бюджетных ассигнований, критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств, как доходов, так и расходов. И, наконец, определена цель этого Постановления - содержание реформы - среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат.

Важнейшие направления изменения организации бюджетного процесса представлены на рис. 1.

Управление затратами · годовой бюджет · «финансирование расходов» · целевое использование – соответствие плану · индексация прошлых расходов и «регламентированный бюджет» · отчетность об «использовании» средств

Реформа

Управление результатами · многолетний финплан (бюджет) · действующие и принимаемые обязательства · целевое использование – ориентация на результат · расширение полномочий и ответственности распорядителей · отчетность о результатах использования средств

Рис. 1. Организация бюджетного процесса до и после введения в действие Постановления № 249.

Основные этапы проведения бюджетной реформы были определены следующим образом:

1 этап - перевод всех внебюджетных средств бюджетных учреждений в систему Федерального Казначейства (любое софинансирование из бюджета рассматривается как межбюджетные потоки).

2 этап - распространение на все внебюджетные средства процедур, присущих операциям со средствами федерального бюджета, включая жесткий контроль за обязательствами принимаемыми за счет внебюджетных средств.

3 этап - пересмотр организационно-правовой формы данных учреждений. Параллельно введение системы государственных заказов на социальные услуги, а также элементов субсидирования части подобных расходов (образование, культура, здравоохранение).

4 этап - после резкого сокращения числа учреждений создающих субсидиарную ответственность за обязательства, которые они принимают, введение программно-целевого принципа по формированию бюджетов этих организаций. С расширением прав руководителей этих учреждений по использованию ресурсов для достижения поставленной цели, необходимо обеспечить учет всех обязательств в пределах агрегированных по экономическим категориям лимитов бюджетных обязательств. Важной составляющей бюджетной реформы в Российской Федерации явилось развитие казначейской системы.

Результатом работы Минфина и Федерального казначейства в течение последних лет стала действительная реализация принципа «единства кассы» поредством внедрения концепции функционирования единого счета Федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета (ЕКС). Сложность реализации ЕКС была связана с территориальными масштабами России (наличием 11-ти часовых поясов), большим количеством участников бюджетного процесса (свыше 70 тыс.) и ограниченными возможностями платежной системы Банка России. Тем не менее, несмотря на все эти сложности, Концепция ЕКС с момента ее утверждения (январь, 2000 г.) внедрена быстрыми темпами.

В настоящее время в 89-ти управлениях федерального казначейства, которые имеют соответствующие технические условия и средства связи, развернуты подготовительные работы и внедряются элементы ЕКС, в том числе в 89-ти - по учету доходов федерального бюджета, в 41-м - по учету доходов, распределяемых органами федерального казначейства, в 22-х - по учету расходов федерального бюджета.

Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС явилось качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными являются следующие моменты:

- централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕКС, открытым в ЦБ РФ;

- централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом УФК, распределение их между разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;

- ежедневное отражение в Главной книге федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне УФК.

В настоящее время продолжается работа по внедрению в практику новейших технологий. Федеральное казначейство вместе с Департаментом информационных технологий Министерства финансов РФ вводят порядок, позволяющий в ежедневном режиме отслеживать не только суммы собранных по территории всей России доходов, но и информацию о том, в результате уплаты каких налогов и сборов эти суммы получены. Значимость реализации концепции функционирования ЕКС для России рассмотрена в таблице 2.

Таблица 2.

Значимость реализации концепции функционирования ЕКС

для России

Информация об объемах поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации была актуализирована поскольку резко возросла скорость ее получения.

Информация об общем объеме налогов и сборов, поступающих на территории субъектов Российской Федерации, а также о соответствии сумм зачисления налогов в бюджеты всех уровней по нормативам их распределения, установленных законодательством РФ стала более доступной.

У Правительства РФ появилась ежедневная информация о движении средств федерального бюджета на лицевых счетах органов федерального казначейства, включая операции по их расходованию получателями средств федерального бюджета.

Получаемая информация о движении средств на лицевых счетах органов федерального казначейства по финансированию и кассовому расходу средств федерального бюджета позволила Правительству РФ делать объективную оценку объемов средств, не связанных обязательствами в каждом текущем периоде, что создало предпосылки для более точного прогнозирования возможных кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета.

У Правительства РФ появилась возможность эффективно управлять средствами федерального бюджета, сократив суммы краткосрочных заимствований на внутренних и внешних финансовых рынках, что, в конечном счете, привело к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга.

Увеличилась скорость расчетов в государственном секторе, что, в конечном счете, привело к «развязке» неплатежей, создаваемых этим сектором, что очень важно для других секторов экономики.

Эти преимущества, которые появились с введением ЕКС, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств, создали реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.

ЕКС позволяет саккумулировать все деньги всех бюджетных организаций РФ на едином счёте. Такой эффект масштаба позволяет обеспечивать платежи от имени государства тогда, когда необходимо, для этого созданы все условия. Если возникают излишки средств, то данный механизм ЕКС позволяет рассматривать возможность размещения данных излишков на депозиты. Бюджетным кодексом внесены изменения в ст.236, и в настоящее время в соответствии с графиком, утвержденным правительством РФ, Минфин готовит проект постановления, реализующий эту статью, которая будет позволять размещать средства федерального бюджета на депозиты в кредитных организациях. В настоящее время этот инструмент разрабатывается.

Большую роль Казначейство должно играть в реализации мероприятий бюджетной реформы, одним из направлений которой является переход на среднесрочное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат (СБОР). Казначейство должно будет регистрировать лимиты бюджетных обязательств не так как сейчас на финансовый год, а должно создать информационную систему, которая бы позволяла до каждого бюджетного учреждения доводить объемы бюджетных ассигнований в разрезе 3-х лет и соответственно Федеральное казначейство должно научиться исполнять функцию по регистрации обязательств в разрезе 3-х летнего периода.

Сводную бюджетную роспись предполагается утверждать только в разрезе тех показателей, которые утверждены Законом о федеральном бюджете. Законом о федеральном бюджете не предусматривается утверждение росписи в разрезе экономических статей бюджетной классификации, утверждается раздел, подраздел, цель и вид расходов. Таким же образом должна формироваться бюджетная роспись. Дальше будут реализованы полномочия главных распорядителей средств федерального бюджета - уже доведение этих показателей до уровня экономических статей.

Такой переход и предоставление больших прав потребует от Федерального казначейства созданиия инструментов, которые позволят помимо учета 3-х летнего бюджета на каждом этапе контролировать, чтобы реализация полномочий главного распорядителя или распорядителя средств федерального бюджета, в части распределения ассигнований, не выходила за рамки тех решений, которые установлены в более высокой степени документа (бюджетная роспись или роспись главного распорядителя). Сейчас этого нет, у нас все документы между собой абсолютно синхронны, любая роспись главного распорядителя является прямым отражением сводной бюджетной росписи, которую ведёт Министерство Финансов. Изменение или ликвидация этой синхронности потребует для системы Федерального казначейства определённых усилий, с точки зрения контроля за соблюдением всех бюджетных полномочий и это меняет задачи, которые стоят перед системой Федерального казначейства.

Федеральное казначейство должно научиться более точно формулировать свои цели, показатели деятельности. Научиться бюджетировать структурные подразделения Федерального казначейства на результаты деятельности. Должны сделать систему оценок эффективности деятельности Федерального казначейства.

Одной из актуальных задач в рамках реализации системы мер по реформированию сектора государственного управления финансами является совершенствование ведомственного контроля. В Казначействе России этот процесс осуществляется на основе Концепции развития внутреннего контроля и аудита (далее Концепция), утвержденной на ведомственной коллегии в 2005 году.

В рамках перехода к БОР в Казначействе России начата работа по выработке элементов внутреннего финансового аудита. Предполагается, что начиная с 2009 г. бюджетный аудит будет развиваться в трех направлениях:

· Аудит результативности использования бюджетных средств.

По данному направлению необходимо создать и внедрить систему планирования и проектного управления, разработать и утвердить измеримые детализированные показатели эффективности и результативности деятельности Федерального казначейства, разработать и внедрить методику расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач и т.д.

· Аудит рисков.

Основные риски в деятельности ФК могут быть объединены в следующие группы:

- Операционные (связанные с корректностью отражения содержания технологических операций)

- Технико-технологические (обусловленные необходимостью наличия и функционирования большого количества технических средств, оборудования для защиты информации, инженерных сетей).

- Репутационные (определяемые как риски по правомерности и правомочности процесса принятия решений должностными лицами).

Целью мероприятий этого направления является наиболее раннее выявление возможных нарушений. Внедрение механизмов управления казначейскими рисками позволит минимизировать риски потерь, либо неэффективного использования финансовых ресурсов, проводить постоянный мониторинг рисков и процедуры, направленные на их минимизацию. Необходимо разработать и утвердить нормативную и методическую базу управления рисками в деятельности Федерального Казначейства.

· Аудит контроля.

Объектом внутреннего аудита должны стать вопросы организации и осуществления внутреннего контроля в управлениях и отделениях ФК (указанные вопросы в отношении центрального аппарата ФК являются объектом ежегодных аудиторских проверок со стороны Счетной палаты РФ).

В целом проблемы деятельности Казначейства и пути их решения сгруппированы по однородным признакам и представлены в таблице 3.

Таблица 3.

Краткий обзор проблем деятельности федерального казначейства

и путей их решения

Проблемы деятельности федерального казначейства	Пути решения проблем на примере УФК по Свердловской области
Проблемы при исполнении бюджетов бюджетной системы РФ по доходам:
- Некачественное администрирование невыясненных поступлений: (отсутствие передачи полномочий от главных распорядителей, отсутствие информации у бюджетных учреждений).	Доработка действующего законодательства с учетом полномочий администраторов поступлений. Проведение разъяснительной работы с бюджетными учреждениями.
- Нарушения порядка оформления платежных поручений физическими лицами.	Установка и регулярное обновление информационных стендов в кредитных учреждениях, осуществляющих платежи.
- Публикация в печати изменений, вносимых в законодательство последние дни декабря.	Контроль за своевременным представлением администраторами Уведомлений на проведение исправительных операций по закрытым (измененным или исключенным) в течение года КБК, а также при изменении администратора поступлений.
- Большой документооборот по учету доходов и сборов, осуществляемый вручную.	Заключение дополнительного соглашения с банком о предоставлении информации в электронном виде.
Проблемы по обслуживанию лицевых счетов распорядителей и получателей средств в условиях системы электронного документооборота (СЭД):
- Процессы новых казначейских технологий не всегда соответствуют требованиям нормативной базы.	Внести изменения в Порядок формирования и хранения документов в условиях работы клиентов по системе СЭД.
Проблемы организации внутреннего контроля:
- Отсутствие нормативных актов или рекомендаций Центрального аппарата, методических указаний по организации внутреннего контроля в органах казначейства.	Разработка нормативных актов по организации внутреннего контроля. Осуществление выездных проверочных комиссий между отделениями.
Проблема введения дистанционной формы обучения работников региональных отделений Казначейства	Не торопиться с принятием окончательного решения, взвесить все достоинства и недостатки нововведения.