ТУГАНБАЕВА М.Ф.

главный эксперт – начальник отдела

правового мониторинга и

антикоррупционной экспертизы

действующих нормативных

правовых актов

ГУ «Институт законодательства РК»

ВЕДОМСТВЕННОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО:

ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Тенденции, наметившиеся в казахстанской правотворческой деятельности в последнее время, восстанавливают статус закона как основного юридического источника, как акта, регламентирующего важнейшие общественные отношения, обладающего наивысшей юридической силой.

Программные документы, принимаемые на самом высоком уровне, ориентирует Парламент Республики Казахстан на расширение «практики принятия законов прямого действия, в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты» [1]. Новые ориентиры в нормотворческой деятельности заданы неслучайно. Подзаконное нормотворчество долгое время привлекало к себе гораздо больше внимания и даже «затеняло значение закона в правовой системе» [2].

В настоящий момент законодатель всерьез задумывается над технологиями создания актов прямого действия.

Законы прямого действия необходимы по ряду причин. Так, например, такие акты призваны создавать непреодолимые барьеры на пути продвижения узковедомственных и групповых интересов. Хотя, данный тезис отнюдь не является бесспорным. Лоббирование интересов отдельных групп может происходить и на уровне законодательного акта.

Например, норма, содержащаяся в статье 37 Закона Республики Казахстан от 31 августа 1995 года № 2444 «О банках и банковской деятельности» (далее – Закон о банках) [3], устанавливает исключение из общего правила о сроках исковой давности. А именно, предусматривает, что на требования банка к заемщику исковая давность не распространяется. Норма, устанавливающая исключение из общего правила в отношении банков является не справедливой. Поскольку в случае, если речь идет о банке, потенциальный истец, бесспорно, обладает возможностью своевременно обнаружить факт ненадлежащего исполнения кредитного договора и привлечь квалифицированную юридическую помощь для отстаивания своих интересов в суде.

Принимая во внимание то, что в банках хорошо налажена работа по осуществлению мониторинга кредитного портфеля, который позволяет оценивать его качество и своевременно реагировать на нарушение права, а также значительные финансовые ресурсы, которыми располагают банки для привлечения квалифицированной юридической помощи для защиты своих интересов в суде, необходимо исключить рассматриваемую норму.

Полагаем, статья 37 Закона о банках является доказательством того, что групповые интересы могут с легкостью продвигаться и в законодательных актах.

Неоспоримыми достоинствами законов прямого действия являются - укрепление доверия граждан и, что самое важное, исключение необходимости создавать массив подзаконных нормативных правовых актов, в которых воля законодателя порой может приобретать какой-то новый, отличный от первоначального замысла смысл.

Очевидно, что позитивных характеристик таких актов достаточно много.

Однако если перенести рассмотрение этого вопроса в практическую плоскость, то становится ясно, что создание актов прямого действия - задача сложнореализуемая.

Высокий уровень юридической техники, тщательная проработка концепций законопроектов, глубокий научный анализ существующих правоотношений, потребностей практики и международного опыта - составляющие, без которых немыслима подготовка закона прямого действия. Пожалуй, и это не всё. Вероятно, также потребуется консолидация и укрупнение действующих законодательных актов.

Другими словами, создание законов прямого действия требует глубокой научной проработки проектов законов и, безусловно, высокого профессионального мастерства законодателя.

Вместе с тем, больших надежд на законы прямого действия возлагать не следует. Одномоментного разрешения так называемого «кризиса источников права» не произойдет. Перепроизводство источников права преодолевается годами и сопряжено с обращением к технике систематизации законодательства, которая, в свою очередь, также требует взвешенного и прагматичного подхода. Мода на кодификации была всегда и довольно часто история доказывала, что проводимые кодификации не оправдывают ожиданий. Всё это только убеждает нас в том, что право - инструмент тонкий, а правообразование не терпит спешки.

Прежде всего, необходимо помнить, что существуют нормы, детализировать которые в самом законе невозможно или попросту нецелесообразно.

Именно поэтому ведомственное нормотворчество остается темой интересной и обсуждаемой.

Ввиду того, что ведомственное нормотворчество имеет собственную специфику, оно довольно часто подвергается справедливой критике.

Зачастую ведомства обвиняют в количестве создаваемых норм, которые действительно бывают излишними и только создают путаницу при использовании отраслевого законодательства.

Нарекание вызывает и тот факт, что в отдельных случаях отсутствует согласованность между подзаконным нормативным правовым актом и актом, во исполнение которого он принят.

Так, в качестве примера можно привести Приказ Об утверждении Инструкции по применению минимальных ставок авторского вознаграждения за использование произведений путем публичного исполнения, публичного сообщения, за воспроизведение и (или) распространение произведений.

Подпункт 5) пункта 2 Инструкции содержит дефиницию «произведения, не охраняемые авторским правом». В соответствии с Инструкцией к произведениям, не охраняемым авторским правом, относятся произведения народного творчества и произведения, перешедшие в общественное достояние вследствие истечения срока охраны. Между тем, рассматриваемый термин имеет устоявшееся содержание в законодательстве, правовой доктрине и практике. Статья 8 Закона Республики Казахстан «Об авторском праве и смежных правах» от 10 июня 1996 года № 6 определяет произведения, не являющиеся объектами авторского права.

В соответствии с вышеназванной статьей Закона, не являются объектами авторского права:

- официальные документы (законы, судебные решения, иные тексты законодательного, административного, судебного и дипломатического характера), а также их официальные переводы;

- государственные символы и знаки (флаги, гербы, ордена, денежные знаки и иные государственные символы и знаки);

- произведения народного творчества;

- сообщения о событиях и фактах, имеющие информационный характер.

Таким образом, приведенное в Инструкции определение термина не только находится в противоречии с Законом, но и неверно отражает его юридическое содержание, поскольку из числа произведений, не являющихся объектами авторского права, исключены: официальные документы; государственные символы и знаки; сообщения о событиях и фактах, имеющие информационный характер.

Кроме этого, необоснованным является указание и на то, что произведения, перешедшие в общественное достояние, являются произведениями, не охраняемыми авторским правом. В соответствии с Законом, в отношении произведений, перешедших в общественное достояние правомерно указывать на факт истечения срока действия авторского права, а не на причисление их к произведениям, не являющихся объектами авторского права.

Согласно пункту 9 статьи 17 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213, термины и определения, используемые в нормативном правовом акте, должны соответствовать терминам и определениям, применяемым в вышестоящем нормативном правовом акте, регулирующем однородные общественные отношения.

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо пересмотреть действующую редакцию нормы с целью приведения в соответствие подпункта 5) пункта 2 Инструкции статье 8 Закона Республики Казахстан «Об авторском праве и смежных правах» от 10 июня 1996 года № 6.

Другой немаловажной проблемой являются юридико-технические недоработки. Например, подзаконные акты даже вводят новые правовые категории, которыми Закон не оперировал вовсе.

Так, вышеуказанная Инструкция содержит пункт 2, определяющий используемые в нормативном правовом акте понятия. Подпункты 2), 3), 6) пункта 2 Инструкции содержат определения понятий «произведения «больших прав»», «произведения «малых» прав», «публичное исполнение произведений «малых прав»» соответственно.

Следует отметить, что вышеназванные определения не являются устоявшимися для системы законодательства Республики Казахстан. В Казахстане вышеназванные термины и определения введены и использованы впервые в рассматриваемой Инструкции, что противоречит основным требованиям и принципам юридической техники. Кроме этого, согласно пункту 9 статьи 17 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213, при необходимости уточнения терминов и определений, используемых в нормативном правовом акте, в нем помещается статья, разъясняющая их смысл. Между тем, в тексте Инструкции нет упоминания о «произведениях «больших» прав», «произведениях «малых» прав» и «публичном исполнении произведений «малых» прав».

Таким образом, возникает вопрос о целесообразности включения этих норм-дефиниций в Инструкцию.

В соответствии с правовой доктриной малораспространенные термины ослабляют регулирующую роль права, авторитет и его социальную ценность, что может вызвать серию юридических ошибок и серьезные последствия в правоприменительной практике.

Всё вышеизложенное доказывает, что предпосылки для создания подзаконных нормативных правовых актов создаются, прежде всего, самими законами. Проанализировав ряд законов, можно сделать вывод о том, что многие из них просто не могут обходиться без изложения норм бланкетным способом. Это объясняет активную нормотворческую деятельность министерств и ведомств.

Между тем, что немаловажно, не во всех случаях бланкетные нормы оправдывают такой способ их изложения.

К примеру, в Законе о банках содержится более десятка бланкетных норм, подразумевающих детализацию правил и процедур, действующих в банковской сфере. На сегодняшний день банковская сфера регламентируется более чем 80 подзаконными нормативными правовыми актами. При этом сам Закон о банках никак нельзя назвать схематичным, поскольку он содержит 78, то есть в сравнении с другими законами является значительным по объему.

Банковское законодательство представляется весьма интересным и специфичным. Многое в нем вызывает неподдельный интерес, а ряд норм вовсе заставляют задумываться об основах, принципах и целесообразности такого регулирования.

Таким образом, преодолеть лавинообразный рост количества подзаконных актов возможно, если отказаться от повсеместного использования бланкетного способа изложения правовых норм.

Решение второй проблемы, а именно, преодоление несогласованности между подзаконным нормативным правовым актом и актом, во исполнение которого он принят, уже найдено.

Система правового мониторинга, при его качественном осуществлении, позволяет сравнительно быстро выявлять коллизии и пробелы.

Однако периодичность пересмотра актов (ежеквартально) не дает возможности государственным органам внимательно изучать нормативно-правовую базу, подходить системно к проводимому научно-правовому анализу, выявлять действительные коллизии и пробелы, предпринимать меры к их устранению.

В этой связи представляется необходимым пересмотреть действующие правила ведения правового мониторинга на предмет проведения мониторинга один раз в полугодие или год.

Третья проблема встречающиеся в текстах ведомственных актов - юридико-технические недоработки может решаться посредством повышения профессиональной квалификации субъектов нормотворчества.

Вышеизложенное ещё раз доказывает, что все названные проблемы имеют пути решения. В настоящий момент необходимо начать с проведения каждым министерством и ведомством анализа собственного правового обеспечения. Очистить отраслевое законодательство от дублирующих, коллизирующих норм, что позволит получить практически мгновенный позитивный эффект, а в среднесрочной перспективе планомерно начать реализацию идеи создания законов прямого действия и постепенной минимизации удельного веса подзаконных нормативных правовых актов в системе законодательства.

Литература

1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858//www.rfca.gov.kz › download/7298/KontseptsiyaPpRk.pdf

2. Закон: стабильность и динамика (Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых – юристов, Москва, 1-3 июня 2006 г.)/ Отв. Ред. Т.Я. Хабриева. – М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, 2007. – 496 с.

3. Закон Республики Казахстан от 31 августа 1995 года № 2444 «О банках и банковской деятельности»//http://www.nationalbank.kz/?docid=41