Право/2.
Административное и финансовое право
К.ю.н. Чернова О. А.
Тихоокеанский государственный университет, Россия
Организационно-правовая система обеспечения безопасности и качества продовольственных
товаров:
к вопросу о необходимости совершенствования
К числу приоритетных направлений
деятельности российского государства по-прежнему относится охрана здоровья
населения, что нашло отражение в Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. [1]
Гарантированное Конституцией РФ право граждан на охрану здоровья обеспечивается
в том числе (как это отмечено в ст. 17 Основ законодательства об охране
здоровья граждан), «производством и реализацией доброкачественных продуктов
питания». [2] Именно качество, структура и состояние питания названы
специалистами Роспотребнадзора «одним из важнейших факторов, определяющих
состояние здоровья населения». [3]
Государственная
политика РФ в области здорового питания населения, с учетом приоритетных
направлений деятельности российского государства в сфере реформирования и
развития системы здравоохранения, а также рекомендаций ВОЗ, должна основываться
на следующих основных принципах:
1) здоровье
человека – важнейший приоритет государства; 2) пищевые продукты не должны
причинять ущерб здоровью человека. [4]
Таким образом,
основной задачей национальной политики является создание такой
нормативно-правовой базы и таких институциональных механизмов, которые бы
обеспечивали:
–
высокое качество и безопасность пищевых продуктов;
–
эффективную работу надзорных органов по обеспечению соответствия
продовольственных товаров требованиям законодательства РФ на всех стадиях их
производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации;
–
предотвращение нахождения в обороте некачественных и опасных
продовольственных товаров.
С сожалением
приходится констатировать, что в последние годы все более отчетливой становится
тенденция ухудшения показателей здоровья населения России и возрастающего
количества пострадавших от пищевых отравлений: если в 2008 году в целом по
России было зарегистрировано 8 случаев пищевых отравлений на предприятиях
общественного питания и торговли с числом пострадавших 139 чел., то в 2009 году
зарегистрирован 21 случай отравлений, количество пострадавших составило 286 человек.
Но эти цифры далеко не полностью отражают реальное положение дел с качеством
продовольствия, потребляемого населением России. По оценкам Национального фонда защиты прав потребителей на мелкооптовых
и продовольственных рынках до 85 % продуктов питания в той или иной степени
фальсифицированы [5]. Результаты проведенных территориальными органами
Роспотребнадзора надзорных мероприятий свидетельствуют о возрастании количества
партий забракованного продовольственного сырья и пищевых продуктов, несоответствующих
заявленным требованиям по показателям качества и безопасности (в т.ч.
вследствие несоблюдения технологических регламентов их производства, хранения и
реализации), фальсифицированных, с истекшими сроками годности. Количество
партий забракованного продовольствия составило соответственно в 2000 г. – 121
209, в 2001 г. – 122 808, в 2002 г. - 96 479, в 2003 г. – 129 500; в
2004 г. – 131 359; в 2005 г. – 126 645, в 2006 г. - 379 036, в
2007 г. - 440 139. Наибольший объем забракованной продукции составляли мясопродукты,
молоко и молочные продукты, хлебобулочные и кондитерские изделия, пиво и
безалкогольные напитки. Количество партий забракованной продукции за 2008-2009
гг. снизилось по сравнению с 2007 г. в среднем на 2,5 раза, но остается
сравнительно высоким (в 2008 г. – 159 037, в 2009 г. – 120 500), на уровне
2000-2005 гг. [3] (табл. 1)
Таблица 1
Число партий забракованного продовольственного сырья
и пищевых продуктов
|
Год |
Продовольственное
сырье и пищевые продукты |
||
|
Всего забраковано |
Из них импортируемые |
Из них отечественные |
|
|
121
209 |
7 596 |
113 613 |
|
|
2001 |
122
808 |
6 364 |
116 444 |
|
2002 |
96
479 |
4 129 |
92 350 |
|
2003 |
129
500 |
5 214 |
124 286 |
|
2004 |
131
359 |
5 294 |
126 065 |
|
2005 |
126
645 |
5 895 |
120 750 |
|
2006 |
379 036 |
91 736 |
287 300 |
|
2007 |
440
139 |
123 081 |
317 058 |
|
2008 |
159 037 |
8 915 |
150 122 |
|
2009 |
120 500 |
6 449 |
114051 |
Не случайно поэтому
обеспечение доступности высококачественных и
безопасных товаров в Стратегии
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года определено в
качестве гарантии достижения стратегического национального приоритета –
повышения качества жизни российских граждан. [6]
На сегодняшний день вопросы обеспечения
как безопасности, так и качества пищевой продукции, имеют выраженную степень
актуализации и выдвигаются в разряд первостепенных общегосударственных проблем,
решение которых, безусловно, будет способствовать достижению задач:
–
по реализации
государственной политики в области здравоохранения, охраны здоровья граждан и
здорового питания населения;
–
повышению качества жизни
российских граждан, т.е. достижению одного из стратегических национальных
приоритетов;
–
снижению смертности
населения от пищевых отравлений;
–
повышению эффективности
государственного надзора в сфере оборота пищевых продуктов.
Вместе с тем решение
этих стратегических задач сдерживается наличием целого комплекса
социально-политических, правовых и организационных проблем, скопившихся в
продовольственной сфере Российской Федерации.
1. Национальная
экономическая политика и осуществляемая в стране административная реформа,
ориентированная на ограничение вмешательства государства в экономическую
деятельность субъектов предпринимательства, в том числе «посредством
прекращения избыточного государственного регулирования», не позволяет
осуществлять необходимую защиту интересов и прав потребителей (в том числе
права на приобретение товаров надлежащего качества и права на безопасность товара, гарантированного ст. 7 Закона
о защите прав потребителей). Заметному ухудшению ситуации на продовольственном
рынке способствовали, в том числе опережающее сокращение сфер обязательной
сертификации и лицензирования с одновременным снижением административного
давления на малый бизнес, который на данный момент не способен обеспечить
требуемый уровень безопасности производимой продукции.
2. Существующая организационно-правовая
система обеспечения безопасности и качества товаров и защиты прав граждан –
потребителей не способна предотвратить появление на товарном рынке
некачественной продукции, а следовательно не безопасной для здоровья и жизни
граждан, не позволяет органам государственного контроля (надзора) в полной мере
осуществлять возложенные на них функции и выполнять поставленные перед ними
задачи, т.к. федеральное законодательство в сфере технического регулирования
предписывает осуществление государственного контроля (надзора) исключительно на
стадии обращения продукции. Выявление и последующее пресечение дальнейшей
реализации недоброкачественных и фальсифицированных товаров возможно только в
процессе осуществления проверочных мероприятий со стороны органов
государственного контроля (надзора).
3. Имеет место пробельность и коллизионность существующего законодательства в области
обеспечения безопасности и качества пищевых продуктов, а также несовершенство
нормативно-правового обеспечения управленческой деятельности в данной сфере.
Так, проведенный анализ норм федерального
законодательства, принятого до и после вступления в силу федерального закона о
техническом регулировании, показал, что в законах, регламентирующих отношения,
возникающие при исполнении обязательных требований к продукции (ФЗ «О
техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ [7]), при продаже товаров
(Закон РФ «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 г. № 2300-1 [8]), в
области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья
человека (ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 02.01.2000 г. №
29-ФЗ [9], ФЗ «О государственном надзоре и контроле за качеством и
безопасностью зерна и продуктов его переработки» от 05.12.1998 г. № 183-ФЗ [10]),
отсутствует единообразный подход к определению содержания правовых дефиниций «качество»
и «безопасность», нормативно не закреплена система обязательных требований,
предъявляемых к безопасности и к качеству пищевых продуктов.
Так, в ФЗ № 29-ФЗ качество пищевых
продуктов определяется как «совокупность характеристик, способных удовлетворить
потребности человека в пище при обычных условиях их использования». При этом
совокупность данных характеристик закреплена в ч. 2 ст. 3 Закона и включает в
себя следующие: соответствие требованиям нормативных документов; наличие
удостоверений качества и безопасности, документов изготовителя (поставщика),
подтверждающих происхождение пищевых продуктов; наличие информации о
государственной регистрации и подтверждении соответствия требованиям
нормативных документов; соответствие пищевого продукта представленной
информации; наличие установленного срока годности; наличие маркировки.
Отметим также, что пищевые продукты, не отвечающие данным характеристикам, признаются,
исходя из требований закона, некачественными
и опасными и не могут находиться в обороте.
Следовательно, пищевой продукт, не
обладающий совокупностью перечисленных характеристик, признается
недоброкачественным, а потому представляет опасность для здоровья потребителя.
В силу чего можно утверждать, что любой
качественный продукт одновременно является безопасным для здоровья (жизни)
человека. (табл. 2)
Таблица 2
Требования к обороту пищевых продуктов,
материалов и изделий
|
Признаются
качественными и могут находиться в обороте пищевые продукты, отвечающие
следующим требованиям |
Признается
некачественной и опасной, не подлежит реализации, утилизируется или уничтожается
пищевая продукция |
|
1) соответствие требованиям
нормативных документов |
1) не соответствующая
обязательным требованиям качества и безопасности, установленным санитарными и
ветеринарно-санитарными правилами и нормами, государственными стандартами и
технической документацией |
|
2) наличие удостоверений
качества и безопасности, документов изготовителя (поставщика), подтверждающих
происхождение пищевых продуктов |
2) имеющая явные признаки
недоброкачественности, не вызывающие сомнений у компетентного лица,
осуществляющего проверку качества и безопасности продукции |
|
3) наличие информации о
государственной регистрации и подтверждении соответствия требованиям
нормативных документов |
3) не имеющая документов
изготовителя (поставщика) продукции, подтверждающих ее происхождение,
качество и безопасность, а также документов о сертификации продукции,
оформленных в установленном порядке или подтверждающих соответствие
посредством принятия изготовителем (продавцом) декларации о соответствии |
|
4) соответствие пищевого
продукта представленной информации |
4) свойства которой не
соответствуют данному виду и наименованию продукции |
|
5) наличие установленного
срока годности |
5) маркировка которой не
соответствует требованиям нормативной и технической документации |
|
6) наличие маркировки |
6) с неустановленным сроком
годности для продукции, на которую такой срок должен быть установлен, или с истекшим
сроком годности |
В ФЗ № 183-ФЗ качество (применительно к
зерну) рассматривается как совокупность потребительских свойств,
соответствующих требованиям государственных стандартов, технических условий,
санитарных и ветеринарно-санитарных правил и норм, гигиенических нормативов и
иных нормативных документов. Однако, в ст. 2 Закона «Основные понятия…» понятие
безопасности отсутствует, а перечисленные в ст. 5 основные направления
контрольно-надзорной деятельности (защита прав граждан на обеспечение зерном,
качество которого соответствует…; установление показателей качества зерна;
аккредитация лабораторий, осуществляющих определение качества зерна…, т.е. его
потребительских свойств, которые должны соответствовать требованиям нормативных
документов) свидетельствуют о том, что безопасность пищевого продукта – это не
потребительское свойство товара, а лишь обоснованная уверенность в том, что
пищевой продукт является безвредным, не представляет опасности для здоровья,
т.е. является качественным («доброкачественным»).
Закон Российской Федерации о защите прав
потребителей, согласно преамбуле, устанавливает права потребителей на
приобретение товаров надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья,
имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах и об
их изготовителях (продавцах). Вместе с тем в тексте закона отсутствует понятие
«качество товара», а приведенное в преамбуле Закона определение безопасности
товара (безопасность товара – это безопасность товара для жизни,
здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его
использования, хранения, транспортировки и утилизации) не позволяет судить
о содержании рассматриваемой правовой дефиниции.
В законе определено содержание следующих
потребительских прав:
а) права потребителя на безопасность
товара (см. ст. 7 Закона РФ о защите прав потребителей);
б) права потребителя на получение
информации об изготовителе (продавце) и о товаре (см. ст. 8, в ст.ст. 9 и 10
соответственно раскрыто, что обязательно должна содержать соответствующая
информация);
б) прав, которые потребитель может
реализовать в случае обнаружения в товаре недостатков, т.е. несоответствия
товара обязательным требованиям, предусмотренным законом, или условиям договора
(на замену товара, на соразмерное уменьшение покупной цены или возврат
уплаченной за товар суммы).
Особо следует отметить, что обязательными являются
только те требования, предъявляемые к товару (в т.ч. и продовольственному), которые
должны обеспечивать безопасность товара для жизни и здоровья потребителя. Из
этого следует, что обеспечение безопасности товара – приоритетная задача
государства. Данные требования (обеспечивающие биологическую, химическую,
термическую, радиационную и другие виды безопасности продукции), как это
следует из содержания ст. 7 Закона РФ о защите прав потребителей «устанавливаются
законом или в установленном им порядке».
Обязательные для применения и исполнения требования к продукции и
связанным с ней процессам производства, хранения, перевозки, реализации и
утилизации могут устанавливаться только в технических регламентах, а до их
вступления в силу - действующими иными нормативно-правовыми актами Российской
Федерации, нормативными документами федеральных органов исполнительной власти,
но только в части, соответствующей целям технического регулирования:
- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или
юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей;
- обеспечения энергетической эффективности.
Таким образом, технический регламент как нормативный документ
устанавливает минимально необходимые
требования, обеспечивающие безопасность продукции в вышеперечисленных целях.
Так, к примеру, технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей
устанавливает:
1)
обязательные требования
к соковой продукции: к безопасности соковой продукции; к безопасности соковой
продукции для детского питания; к компонентам и пищевым добавкам (в т.ч.
используемым при производстве продукции для детей);
2)
обязательные требования
к связанным с требованиями к соковой продукции процессам ее производства,
хранения, перевозки и реализации (в т.ч. к технологическим средствам,
используемым при производстве);
3)
правила идентификации
соковой продукции путем сравнения наименований, нанесенных на потребительскую
упаковку или указанных в товаросопроводительных документах, с наименованиями,
предусмотренными в техническом регламенте;
4)
правила и формы оценки соответствия
соковой продукции требованиям, установленным техническим регламентом;
5)
требования к маркировке.
Вместе с тем, положения законов «О защите прав потребителей» и «О
техническом регулировании» в части признания обязательными только требований к
безопасности товара вступают в противоречие с нормами гражданского
законодательства, в частности, со ст. 469 Гражданского кодекса РФ, часть 4
которой предусматривает, что законодательством
Российской Федерации могут быть установлены обязательные требования и к
качеству продаваемого товара. И в том случае если законом такие требования
установлены, продавец, осуществляющий предпринимательскую деятельность, обязан
передать покупателю товар, соответствующий этим обязательным требованиям. [11]
Следовательно, реализуемые на продовольственном рынке товары должны в
равной степени отвечать и требованиям безопасности, и требованиям,
предъявляемым к их качеству.
Кроме того, имеется существенное
противоречие положений действующего федерального законодательства в области технического
регулирования и в области обеспечения качества пищевых продуктов и их
безопасности для здоровья человека в части установления обязательных требований
к качеству и безопасности продаваемого товара. Действующие технические регламенты
(к примеру, регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей [12]), устанавливая обязательные требования к
продукции, содержат нормы, допускающие при изготовлении продуктов детского и диетического питания использование продовольственного сырья, изготовленного с использованием
кормовых добавок, стимуляторов роста животных (в том числе гормональных
препаратов), отдельных видов лекарственных средств, пестицидов, агрохимикатов и
других опасных для здоровья человека веществ и соединений. Что явно не способствует достижению главной цели законодательства
о техническом регулировании – защите жизни и здоровья граждан.
Считаем, что приоритетная направленность социально-экономической политики
государства на обеспечение безопасности пищевых продуктов, охраны здоровья
граждан, защиты прав потребителей, продовольственной безопасности страны в
целом, назревшая необходимость создания эффективного организационно-функционального
механизма обеспечения соблюдения нормативных требований к безопасности и
качеству пищевой продукции требуют выработать новую концептуальную модель формирования и реализации
организационно-правовой системы обеспечения безопасности и качества пищевой
продукции, устранить пробельность и
коллизионность существующего законодательства в области обеспечения
безопасности и качества пищевых продуктов.
Литература:
1. Концепция долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года:
утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации 17 нояб. 2008 г. № 1662-р //
Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5489.
2. Основы законодательства Российской
Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-I // Рос. вести. – 1993. – 9 сент.
3. О санитарно-эпидемиологической обстановке
в Российской Федерации в 2006 году : Гос. доклад. М. : Федеральный центр
гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора, 2007. С. 80; О
санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2008 году :
Гос. доклад. М. : Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора,
2009. С. 125; О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации
в 2009 году : Гос. доклад. М. : Федеральный центр гигиены и эпидемиологии
Роспотребнадзора, 2010. С. 131.
4. Глобальная стратегия ВОЗ в области
рациона питания, физической активности и здоровья: утв. Всемирной ассамблеей
здравоохранения, резолюция 57.17 от 22 мая 2004 г. URL: http: // un.org/russian/esa/social/who_diet.htm
5. Ковель М. С. Продовольственные рынки ЕС
и России: обзор систем безопасности // Информационный бюллетень ЦНТД. 2008. №
11. URL: http://docs.cntd.ru /document /883500493
6. Стратегия национальной безопасности
Российской Федерации до 2020 года: утв. указом Президента Рос. Федерации от 12
мая 2009 г. № 537 // Рос. газ. – 2009. – 19 мая.
7. О техническом регулировании : федер.
закон Рос. Федерации от 27 дек. 2002 г. № 184-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 15 дек. 2002 г. :
одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 18 дек. 2002 г. //
Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 52 (Ч. 1). – Ст. 5140.
8. О защите прав потребителей: закон Рос.
Федерации от 7 февр. 1992 г. № 2300-I // Рос.
газ. – 1992. – 7 апр.
9. О качестве и безопасности пищевых
продуктов : федер. закон Рос. Федерации от 2 янв. 2000 г. № 29-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос.
Федерации 1 дек. 1999 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации
23 дек. 1999 г. // Собрание
законодательства РФ. – 2000. – № 2. – Ст. 150.
10. О государственном контроле и надзоре
за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки : федер. закон
Рос. Федерации от 5 дек. 1998 г. № 183-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 11 нояб. 1998
г. // Собрание законодательства РФ. – 1998.
– № 49. – Ст. 5970.
11. Гражданский кодекс Российской
Федерации (Часть вторая) от 26 янв. 1996 г. № 14-ФЗ : принят Гос. Думой Федер.
Собр. Рос. Федерации 22 дек. 1998 г.// Собрание законодательства РФ. – 1996. – №
5. – Ст. 410.
12. Технический регламент на соковую
продукцию из фруктов и овощей: федер. закон Рос. Федерации от 27 окт. 2008 г.
№ 178-ФЗ : принят Гос. Думой Федер.
Собр. Рос. Федерации 10 окт. 2008 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр.
Рос. Федерации 15 окт. 2008 г. // Рос. газ. – 2008. – 29 окт.