АДАПТАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ДО СТАНДАРТІВ І ПРИНЦИПІВ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ХАРТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ

Польщиков Ігор Валерійович

Національна юридична академії України імені Ярослава Мудрого

В 1997 році Верховною Радою України була ратифікована Європейська хартія місцевого самоврядування (далі - Хартія) [1], яка була прийнята виходячи, зокрема, з того, що органи місцевого самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму та з того, що існування органів місцевого самоврядування, наділених реальними функціями, може забезпечити ефективне забезпечення права громадянин на управління державними справами. Проаналізувавши принципи та стандарти, задекларовані в Хартії можна дійти висновку щодо їх неповного відтворення в Конституції та чинних законах України. Тож наразі існує проблема імплементації цих принципів в національному законодавстві. А саме: по-перше, неповним відтворення принципів Хартії в Конституції України [2] та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3]; по-друге, з недоліками офіційного перекладу тексту Хартії українською мовою,наслідком чого є неоднозначне тлумаченняокремих її положень у процесі законопроектної діяльності та в наукових джерелах. В цілому характеризуючи зміст Хартії, можна в ній виділити основоположні принципи, що мають значення для формування «європейської (демократичної)» моделі влади на субнаціональних територіальних рівнях та дійти висновку щодо їх неповного відтворення в Конституції та чинних законах України.

Так, принцип реальності місцевого самоврядування, що зумовлює його зміст як право і спроможність місцевої влади здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ (стаття 3 Хартії) повністю не відтворений на рівні закону і, відповідно, не отримав належної реалізації через існуючу в Україні централізовану систему територіальної організації влади, яка не дає змоги чітко визначити перелік питань місцевого значення та розмежувати повноваження між місцевим самоврядуванням та місцевими органами виконавчої влади. Відповідно, ставиться під сумнів і реалізація в Україні принципів автономності місцевого самоврядування та субсидіарності (оптимальність децентралізації і реальної керованості території [4, 721]), оскільки муніципальній свободі (право територіальних громад та органів місцевого самоврядування вільно вирішувати питання, віднесені до компетенції місцевого самоврядування) досить часто бракує чіткого розмежування повноважень між різними видами органів публічної влади та існуючою й досі практикою застосування адміністративних методів управління з боку органів виконавчої влади національного та регіонального рівнів. Нерідко порушується принцип не відчуженості та непорушності повноважень місцевого самоврядування (стаття 4, частина четверта). Так, у новітній законодавчій практиці спостерігається тенденція до обмеження повноважень органів місцевого самоврядування, в тому числі й самоврядних, закріплених у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Не відтворений та не реалізується принцип адаптації (пристосування) здійснення делегованих органам місцевого самоврядування повноважень до місцевих умов (єдності державних і місцевих інтересів) (частина п’ята статті 4) – перешкоджає цьому як жорсткий контроль за їх виконанням відповідно до букви закону, так і обов’язковий характер делегування (частина 4 статті 143 Конституції). Це підтверджується практикою, коли багато місцевих органів виконавчої влади не узгоджують з органами місцевого самоврядування вирішення тих питань, що безпосередньо зачіпають права та інтереси територіальних громад. Негативним прикладом такого стану є практика надання місцевими державними адміністраціями земельних ділянок у постійне користування фізичним та юридичним особам без погодження цього питання з сільськими, селищними та міськими міст районного значення радами. Окремої уваги заслуговує питання відтворення та реалізації принципу цілісності та недоторканості території суб’єктів місцевого самоврядування (стаття 5 Хартії). В Конституції та законах України не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, не встановлені межі територіальних громад. Це спричинило вживання в окремих нормативних актах низки понять і термінів, що не дістали відповідного законодавчого визначення, наприклад: «територія юрисдикції сільської, селищної, міської ради», «територія села, селища, міста» тощо [5]. Запровадження на місцевих виборах пропорційної виборчої системи поставило під загрозу реалізацію в Україні принципу вільного мандата депутатів представницьких органів місцевого самоврядування (частина перша статті 7), оскільки їх діяльність у відповідній раді зумовлюється не стільки інтересами виборців, скільки партійно-корпоративними інтересами. Не створені також в Україні правові гарантії реалізації права місцевої влади на власні фінансові ресурси (стаття 9), які б адекватно відповідали потребам здійснення функцій та повноважень місцевого самоврядування, не деталізована процедура судового та позасудового захисту його прав і законних інтересів.

Таким чином, можна дійти висновку, що наведені приклади свідчать про досить низький рівень імплементації принципів Хартії в Україні і, як наслідок, – декларативність характеру місцевого самоврядування. Вирішенню підлягає проблема розбудови нової системи законодавства про місцеве самоврядування, яка б логічно випливала б з Хартії та базувалася на її принципах. На думку деяких вчених [5], ця система могла б включати такі рівні:

1. Декларація Верховної Ради України «Про основи державної політики України в сфері розвитку місцевого самоврядування».

2. Положення Конституції України щодо принципів організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

3. Закон України «Про загальні засади місцевого самоврядування в Україні».

4. Закони України – про організацію місцевого самоврядування та виконавчої влади на різних територіальних рівнях управління (громада, район, область), про матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування, про статус депутатів місцевих рад та про сільських, селищних, міських голів, проформи прямої демократії на місцевому рівні та про статус окремих елементів системи місцевого самоврядування (наприклад, про органи самоорганізації населення) тощо.

Література:

1. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування: Закон України № 452/97-ВР від 15.07.1997 // ВВР України, - 1997.- № 38. - Ст. 249

2. Конституція України. Закон України від 28 червня 1996 р. // ВВР України - 1996.- № 30.- Ст.141

3. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради, 1997, № 24, ст. 170.

4. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: Кол. монографія. / За ред. В.В. Кравченка, М.О. Баймуратова, О.В. Батанова. – К.: Атіка, 2007. – 864 с. – С. 719–720.

5. В. Кравченко. Проблеми адаптації законодавства України до стандартів принципів Європейської хартії місцевого самоврядування // Вісник ЦВК – № 2 (12). – 2008 р.