Политология/10. Региональные политические процессы

Д.п.н. Колесников В.А.

Российская академия народного хозяйства и государственной службы – Волгоградский филиал, Россия

К идентификации содержания политической муниципологии

В статье рассматривается политическая муниципология - направление формирующейся российской муниципальной науки и составляющая политологического знания; выявляются соотношения и понятия, характеризующие содержание политической муниципологии; определены предметная область и основные направления исследования, методологическая и методическая основа, практическая значимость нового научного направления.

В современной России местное самоуправление – важнейший теоретический и практический феномен. Сущностные характеристики местного самоуправления следующие: одна из основ Конституционного строя Российской Федерации (РФ); форма народовластия в трехуровневой системе российской публичной власти; управленческая система решения вопросов местного значения и развития муниципальных образований; система исполнения отдельных государственных полномочий на муниципальных территориях. Местное самоуправление и его интересы становятся предметом повышенного внимания ученых в последнее десятилетие, стимулированы задачами муниципальной реформы в связи с принятием статутного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г).

Местное самоуправление конкретный познавательный феномен в рамках формирующейся муниципальной науки. Муниципальная наука – область теоретических знаний и обобщений практического опыта формирования, функционирования и развития местного самоуправления [1], [2], [3]. К началу XXІ в. муниципальная наука в РФ активно развивалась юристами - в частности, в связи с формированием новой отрасли правовой науки – «муниципальное право»; экономистами - в связи с исследованием муниципального хозяйствования в условиях рынка и обеспечением коммунальных услуг на локальных территориях; социологами - в связи с исследованием социальных процессов и социальной инфраструктуры, социальной защиты и поддержки населения в условиях местной жизнедеятельности; анализировалась специалистами по вопросам организации муниципального управления («муниципальный менеджмент», «муниципальное управление»). В меньшей степени к исследованию местного самоуправления подключались представители политической науки - за исключением ряда имен: В.Я. Гельман, М.М. Бри, В.И. Рыженков, А.Н. Широков и др. [4], [5], [6], [7]. В сфере политологического знания, осмелимся утверждать, наличествует значительное пространство для активизации исследований социально-политических процессов в современной России на муниципальном уровне.

Политическая муниципология - конкретное направление муниципальной науки с акцентом на политическую составляющую исследования местного самоуправления в РФ. Термин «муниципология» выявляет корреляцию с муниципальной реальностью как сферой научного исследования. Аккумулятивное единство в термине задано характеризующими: а) МУНИЦИП (ия, альный); б) ЛОГИЯ – гр.logos – слово, понятие, учение; составляющая сложных слов, соответствующая по значению словам «наука», «знание». Первая часть термина отражает содержание предикатов: «муниципий» - [лат. Municipium] в древнеримском государстве город с правом самоуправления; «муниципалитет» - [нем. Munizipalität] производное от латинского «municipium» - самоуправляющаяся община. Прилагательные «муниципальный», «муниципальное», таким образом, производные от существительного «муниципалитет».

Отметим, что в РФ, согласно №131-ФЗ (2003г.), законодатель отождествляет термины «муниципальный» и «местный» применительно к деятельности в сфере решения вопросов местного значения. «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления» [8]. Этим определено то, что в российской системе местного самоуправления функционируют муниципальные образования и нет иных местных единиц. В США, например, в системе местного самоуправления помимо муниципалитетов четырех видов, характеризующих городской тип самоуправления, интересы местного населения обеспечивают также органы самоуправления управления графств, тауншипов и специальных округов («муниципальное управление» - один из видов системы местного самоуправления).

Местные единицы в законодательстве РФ определены как «муниципальные образования», но не «местные образования». И, несмотря на то, что в правоприменительной практике не используется термин «муниципалитет», но только предикат «муниципальный», по мнению видных теоретиков-юристов О.Е. Кутафина, Ф.И. Фадеева [9], понятие «муниципалитет» уместно в исследованиях муниципальной практики, являет аналог «муниципальному образованию». Можно утверждать, что понятие «муниципология» тождественно понятию «муниципальная наука». Отметим и то, что в научной лексике при исследовании регионального развития в РФ широко используется термин «политическая регионалистика» [10], [11]; применительно же к исследованию муниципальных процессов целесообразнее характеризовать политико-актуализированное направление исследования местного самоуправления посредством понятийного оборота «политическая муниципология», но не «политическая муниципалистика» (так как термины «регионалистика», «муниципалистика» являют оценочный и субъективированный подход).

Для научного познания российского местного самоуправления значимо, в конечном счете, не умножение терминов и понятий, но обоснованное введение в аналитический аппарат и использование в исследовательском поиске только тех, которые необходимы для познания муниципальной реальности («муниципальная политика», «муниципальная демократия» и «муниципальная власть», «муниципальная экономика» и «местное хозяйство», «муниципальное право» и «муниципальный нормативно-правовой процесс», «муниципальные интересы», «вопросы местного значения» и др.), позволяют вычленять новые аспекты научного знания и углубить проникновение в муниципальную практику (в частности, и посредством идентификации содержания «политической муниципологии» и «муниципальной политики» как базовых понятий при исследовании местного самоуправления).

Следует обратить внимание на то, что «политическая муниципология» и «муниципальная политика» выявляют не только корреляцию общего и особенного как определительные понятия, но и обратную смысловую акцентацию соотношения политического и муниципального. Так, политическая муниципология характеризует направленность муниципальной науки на социально-политические процессы местного самоуправления (это муниципология с индентификационным предикатом «политическая»: ср. аналоги «политическая экономия», «политическая социология»). Муниципальная политика, в свою очередь, характеризует конкретную направленность политики на сферу местного самоуправления, т.е. - это политика с идентификационным предикатом «муниципальная» (ср. аналоги: «экономическая политика», «социальная политика», «культурная политика»).

Сущность, как известно, «является» и объективируется во внешних проявлениях, отражается в понятиях и терминологических оборотах. Подчеркнем, что рассматриваемое соотношение не дань умозрительному конструированию, но аналитическое выявление в смысловом соответствии - существенного. Последнее и определяет фактор местного самоуправления как объективную основу «политической муниципологии» и «муниципальной политики». Именно местное самоуправление: как с позиции научно-познавательного осмысления его социально-политического содержания (в этом целевая доминанта политической муниципологии), так и с позиций деятельно-субъектного и ресурсного обеспечения (в этом суть муниципальной политики), объективирует существенное в рассматриваемых соотношениях.

Муниципальная политика как фактор преобразований выявляет корреляцию с такими реалиями как «муниципальная демократия», «муниципальная власть», «муниципальный общественно-политический процесс», «муниципальное социально-политическое устройство», неотделима от решения вопросов местного значения и развития муниципальных образований, обеспечения экономической, социальной и культурной составляющих муниципальной реформы в России. Подчеркнем, муниципальная политика в развертывании сущности более емкий феномен, нежели сведение его содержания к социально-политическим процессам, либо хозяйственному обеспечению российских муниципальных образований. Последняя позиция ограничивает содержательность и местного самоуправления, сводя суть последнего к благоустройству муниципальных территорий, освещению улиц и подъездов, уборке мусора и обеспечению коммунальной инфраструктуры, эксплуатации жилого фонда.

Заметим, что в истории России попытки обретения земством полноты прав с выходом за пределы хозяйственной сферы дел на втором историческом этапе его развития (т.е. до реформы местного самоуправления 1917 г., начатой Временным правительством: Г. Е. Львов, С. М. Леонтьев и др. [12], [13]) - были пресечены правительством Николая ІІ. Действительное местное самоуправление было несовместимо с устоями самодержавия, так как создавало реальную базу для развития гражданских инициатив и демократии. Местное самоуправление объективно формирует у населения ответственное отношение к управлению местными делами и сознательному участию в государственной жизни, неотделимо от формирования политической культуры и высокого уровня правосознания граждан.

Значение предиката «политическая» (муниципология) в том, что он ориентирует на исследование специфической формы проявления политики, характеризующей обеспечение властных отношений на муниципальном уровне системы публичной власти (отличающейся от «большой» - государственной внешней и внутренней политики, реализуемой органами государственной власти и государственного управления в РФ). Отметим, что в деидеологизированной трактовке «политика» являет конкретную определенность на трех уровнях системы российской публичной власти (федеральном, региональном и муниципальном), тогда как советская идеология абсолютизировала и отождествляла политику («огосударствление») с государственными формами: «самое существенное в политике – устройство государственной власти»; действительность политики – «советская государственная власть снизу, до верху»; помимо органов государственной власти и государственного управления, однако, допускались подконтрольные общественные организации - общественный уровень управления.

С принятием Конституции РФ 1993 г. и утверждением демократической системы государственная власть и публичная власть не отождествляются, местное самоуправление конституировано по источнику формирования как составляющая общегосударственного устройства и в качестве негосударственного уровня публичной власти. Согласимся с утверждением что: “Заложенная в Российской Конституции вертикальная децентрализация власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий “публичная власть” и “государственная власть”, которые ранее традиционно отождествлялись” [14]. По смыслу Конституции РФ механизм публичной власти совмещает в себе верховную публичную власть и власть, осуществляемую в муниципальных образованиях органами местного самоуправления (и) или непосредственно населением. Политика и “политическое” коррелируют, таким образом, с властными отношениями в единой системе публичной власти, то есть реализуются и на уровне местного самоуправления, а не только посредством органов государственной власти и институтов государственного управления.

Властные отношения в системе местного самоуправления выявляются как специфические формы политического процесса, как реализация не только государственных, но и местных интересов в рамках политической жизни муниципального образования. Таким образом, речь идет не о противопоставлении политического как “государственного” и политического на муниципальном уровне (органы местного самоуправления функционируют не вне государственности, но подзаконны и могут наделяться отдельными государственными полномочиями), а о таком соотношении этих начал, при котором местное самоуправление выявляется как политическое явление, сочетающее государственные и общественные элементы. То есть не “чисто” общественное, так как муниципальные образования создаются в обязательном порядке – они не факультативны; направления их деятельности и органов местного самоуправления задает государство в императивном порядке.

При таком понимании местное самоуправление характеризуется как форма публичной власти, органы которой не входят в систему органов государственного управления. В основании настоящего подхода содержательное определение “политического”: это, не система властных отношений и элементов, характеризующая устройство государственной власти (что в советской модели вело к отождествлению “политического” и “государственного” процессов), но суть - система властных отношений по поводу распределения ресурсов и управления ими субъектами публичной власти, представленными как государственными органами, так органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти.

Политика и политическое в рассматриваемом аспекте не тождественны процессу осуществления государственной власти и государственного управления, но выявляются в деятельности местного самоуправления, то есть во властных отношениях и интересах по поводу муниципальной практики, местного устройства и жизнедеятельности местного сообщества. Такое определение политического применительно к характеристике местного самоуправления восходит к аристотелевскому пониманию политики, используемому в исследованиях западных политологов. И. Шапиро, следуя “демократическому аристотелизму”, не рассматривает политику в качестве сферы жизнедеятельности социальных субъектов, но определяет как способ деятельности и распределения ресурсов в системе властных отношений, характерный для всех видов социальной практики [15].

Как новое научное направление политическая муниципология требует исследования собственной научно-методической базы; выявления на этой основе взаимосвязей со сложными процессами жизнедеятельности муниципальных образований в РФ. В данной связи востребованы к исследованию следующие направления муниципальной практики: Особенности формирования и этапы развития местного самоуправления в РФ (политико-правовой аспект); Местная политика в политических исследованиях; Местное самоуправление в системе российской публичной власти; Политическая институциализация местного самоуправления в РФ; Муниципальная политика в субъектах РФ; Политическая культура органов местного самоуправления; Муниципальные образования как субъекты политического процесса в РФ; Политические партии и общественно-политические движения в сфере жизнедеятельности российских муниципалитетов; Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления как фактор современной политики в РФ.

Ключевыми понятиями «Политической муниципологии» являются: «политическая муниципология», «муниципальная политика», «муниципальная власть», «местное самоуправление как основа конституционного строя», «местное самоуправление как институт демократии», «местное самоуправление как форма народовластия», «муниципальный политический механизм», «муниципальная политическая культура», «муниципальный выборный процесс», «муниципальная электоральная практика», «муниципальные интересы» - [16], [17]. Подчеркнем, что недостаточная изученность особенностей, обеспечения и удовлетворения муниципальных интересов, их взаимодействия с государственными интересами, в частности, на «стыке» регионального и муниципального уровней российской публичной власти; механизма координации взаимодействия и разграничения полномочий между органами государственной и местной власти, а также отсутствие четких представлений об организационных формах обеспечения муниципальной практики в условиях «двухуровневой» системы и нового типа территориальной организации местного самоуправления в РФ, формирования и функционирования новых видов муниципалитетов особо актуализирует объектную область политической муниципологии.

Характеризуя методологическую основу политической муниципологии, отметим три целевых ориентира: во-первых, целесообразно ориентироваться на единство общетеоретических принципов исследования; во-вторых, приемлемо сочетание общетеоретических и специальных методов познания способствующих получению достоверного и верифицируемого знания; в-третьих, востребована совокупность аналитических аспектов целостного исследовании муниципальной политической практики. Методологические принципы значимые в инструментарии политической муниципологии: принцип системности, способствующий исследованию муниципальных политических процессов и явлений, выявлению взаимосвязей в системе понятий и категорий, реалий местного самоуправления; принцип детерминизма: муниципальная практика на конкретно-историческом этапе обусловливает необходимость выявления причин объективирующих особенности реализации муниципальной политики и муниципальной власти, качество субъектного потенциала их обеспечения; принцип междисциплинарного исследования, согласно которому методы различных научных дисциплин приемлемы к анализу политических процессов в сфере местного самоуправления, при исследовании объективных взаимосвязей и сфер жизнедеятельности муниципальных образований.

Многообразие аспектов политической и управленческой действительности местного самоуправления в РФ востребует применение в рамках политической муниципологии исследовательских методов конкретных научных дисциплин, таких как политология, философия, история, муниципальное право, социология, система государственного и муниципального управления. Приемлемо в муниципальной аналитике использование общетеоретических и специальных методов: «восхождения от абстрактно-теоретического к конкретному целостному знанию», соотношения «общего и особенного», «целого и части», единства «исторического и логического в познании», «функционально-аналитический», обобщения, аналогии, сравнительный метод.

Основные аналитические аспекты исследования, например муниципальных интересов с позиций их социально-политического обеспечения в современной России: философско-методологический, историко-концептуальный (позволяет выходить на политическую идентификацию местного самоуправления как в основных теориях, так и в современных концепциях местного самоуправления), нормативно-правовой, системный, типологический, компаративный (позволяет исследовать опыт местного самоуправления в развитых странах как фактор качественного обеспечения муниципальной реформы в РФ). Указанные аспекты позволяют исследовать политическую обусловливающую местного самоуправления и охарактеризовать социально-политические особенности муниципальных интересов - конкретного феномена в системе понятий местного самоуправления и взаимосвязей с реалиями муниципальной практики.

Практическая значимость анализируемого научного направления, а с этим, учебной дисциплины, например, в системе переподготовки - в том, что муниципальные органы власти, муниципальные служащие все еще в малой степени получают знания по вопросам политического развития местного самоуправления, о взаимосвязи муниципальной реформы и политических процессов в России, о конкретных формах и целях современной муниципальной политики, о политической муниципологии как отрасли научного знания в рамках российской муниципальной науки.

По мере «развертывания» рассматриваемого направления могут выявляться и новые объекты для исследований и накопления политологического знания в отношении местного самоуправления, обогащения на этой основе как «муниципальной науки», так и «политической науки» в современной России. Анализ сборника «Муниципальное управление. Базовые учебные планы и программы. - М., Нижний Новгород. - Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, -1998, -188 с. (творческий коллектив: Н.С. Слепцов, Г.А. Цветкова и др.) подтверждает наш утверждение. Как отмечают авторы: «При разработке комплекса базовых программ учитывалось то обстоятельство, что достаточно часто работникам органов местного самоуправления не хватает не только общих знаний в области управления, экономики и права, но и специфических знаний для работы в муниципальных структурах. Соответствующих их должностному и функциональному уровню» [18]. В сборнике подготовленным в рамках Федеральной Программы государственной поддержки местного самоуправления значимость политической составляющей местного самоуправления соотносима с главным блоком формируемых знаний и навыков муниципальных служащих, конкретизирована в разделах «Кадровая политика в органах местного самоуправления», «Инвестиционная политика местного самоуправления» [19].

На основе изложенного в настоящей статье констатируем: направление «Политическая муниципология» в системе научного знания о местном самоуправлении характеризует конкретное единство: во-первых, это - составной компонент формирующейся муниципальной науки; во-вторых, это - неотъемлемая составляющая российской политической науки. Современный научный поиск именно на «стыках» развивающейся действительности в российских регионах позволяет выявлять новые интегративные сферы и взаимосвязи, значимые «перекрестные» соотношения, требующие специального исследования и научного осмысления. Можно утверждать, что на основе ориентиров на атрибутивные характеристики местного самоуправления и с учетом политической составляющей муниципальной науки возможно обеспечение комплексного исследования муниципальной практики в преобразовательных процессах современной России.

Литература:

1. Гладышев, А.Г. Муниципальная наука: теория, методология, практика / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев. - М., «Муниципальный мир»,- 2003, - 284 с.

2. Бабун, Р. Становление муниципальной науки и подготовка кадров для муниципального управления / Р. Бабун // Муниципальная служба.-2001, - №2;

3. Рекомендации научно-практической конференции «Формирование современной российской муниципальной науки: фундаментальной и прикладной» // Муниципальная служба, - 2001, - №2, - С.77-79;

4. Местное самоуправление: стратегические направления развития /Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000 г. под ред. С. М. Рыженкова. – М.: МОНФ, 2000.

5. Россия регионов / Под ред. В. Я. Гельмана, С. И. Рыженкова, М. М. Бри. – «Весь мир», Берлинские дебаты, - 2000.

6. Крупные города на пороге ХХI века: проблемы, перспективы / Международная научно-практическая конференция «Крупные города на пороге ХХI века: проблемы и перспективы». – В 2-х ч. - Волгоград: Издательство ВолгГАСА, 2000. - Ч.1.

7. Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта / Доклады и тезисы выступлений на Российско-Германской конференции. Май, 2005г. СКАГС, вып.1, - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2005.

8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗРФ. – 2003. - № 40. - Ст. 3822, с.9500.

9. Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / Кутафин О. Е., Фадеев В. И. – М.: Юрист, 2000.

10. Баранов, А.В. Акторы региональных политических процессов в постсоветской России / А.В. Баранов - Краснодар: Кубанский университет, - 2005. - С.3;

11. Баранов, А.В. Акторы региональных политических процессов в постсоветской России: система взаимодействий /А.В. Баранов Автореф. дис. д.п.н., - Волгоград, - 2007, – С.18,27-28.

12. Веселовский, Б.Б. О взаимных отношениях местных единиц / Б.Б. Веселовский // Земское дело. – СПб., -1917. -№ 23. – С.24;

13. Френкель, З.Г. Волостное самоуправление. Его задачи и взаимоотношения с кооперацией /З.Г. Френкель// Муниципальная власть, -2002. -№6. – С.89;

14. Выдрин, И.В. Муниципальное право России / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. - М., -2000. - С. 40-41.

15. Шапиро, И. Три способа быть демократом / И. Шапиро // Полис, -1992, - № 1– 2, - С. 78 – 79.

16. Колесников, В.А. Муниципальные интересы в современной России: Монография В.А. Колесников; ГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». - Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС», -2005. - 432 с.

17. Проблемы государственного и муниципального управления в регионах России: Монография / Авторы Бардаков А.И., Колесников В.А., Субочев Н.С., Лысенко Г.В., Огарков А.А.; под общ. ред. М.А. Сукиасяна; ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». – Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО «ВАГС», -2006. - 352 с.

18. Муниципальное управление. Базовые учебные планы и программы. – М.,- Нижний Новгород, Издательство Волго-Вятской академии государственной службы, - 1998. – С.7

19. Там же: - С.13, 44-52, 80-89.