Какимжанов О.Н.,

Докторант программы

 DBА МАБ

 

 

 

Международный опыт регулирования дорожно-строительной отрасли

 

 В развитых странах развитие автомобильно-дорожной сети, соответствующей потребностям населения и экономики, является одной из основных задач органов государственного управления. В большинстве высокоразвитых стран задачи формирования сети дорог решались на основе государственных программ, устанавливающих показатели развития автомобильно-дорожной сети и соответствующие объемы финансового обеспечения, что, в конечном счете, помимо развития сети, позволило достичь существенных результатов в социальной и экономической сферах.

Наиболее эффективным является опыт управления дорожным хозяйством Германии. Германия занимает на сегодняшний день лидирующую позицию по финансированию этого сектора экономики. В Германии на одного жителя расходы на дорожное хозяйство составляют 417 долл. в год, что выше того же показателя в России в 5 раз./1

Поскольку Германия расположена в самом центре Европы, ее густая транспортная сеть не только обслуживает потребности ее собственной высокоразвитой, передовой экономики, но и обеспечивает связи с соседними странами, в первую очередь сообщение Северной и Северо-Западной Европы с Австрией и Швейцарией и далее, через альпийские туннели и перевалы, с Италией. Германия принимает участие в создании Европейской системы автострад и трансевропейских скоростных железных дорог. В основном грузо- и пассажироперевозки осуществляются железными дорогами, автодорогами и водными путями.

         По плотности транспортной сети Германия занимает одно из первых мест в мире. В связи с большой интенсивностью экономических отношений с партнерами по ЕС и центральным положением в Европе в общем грузообороте всех видов транспорта велика доля трансграничных перевозок (около 43 %). В суммарном грузообороте основная роль принадлежит автомобильному транспорту (около 60 %), затем железнодорожному (20 %), внутреннему водному (15 %) и трубопроводному. В пассажирообороте доля автомобильного транспорта еще выше – около 90 %. Общая протяженность автомобильных дорог высшего класса превысила 11 тыс. км. По прогнозам, число зарегистрированных автомобилей в Германии в 2010 году возрастет до 45,5 миллионов штук. Это составит одну десятую часть всего автомобильного парка мира.

         Система государственного управления дорожным хозяйством Германии отличается большой гибкостью и приспособляемостью, более широкими полномочиями местных органов управления (федеральных земель), причем круг полномочий всех трех уровней управления дорожным хозяйством государства строго разграничен и определен законом. 

Закон «Об автодорогах федерального значения»[1] позволяет большую часть полномочий передавать с федерального уровня на уровень федеральных земель. На уровне федеральных земель решение вопросов строительства и эксплуатации федеральных автомобильных дорог возложены на Верховные земельные ведомства по вопросам дорожного хозяйства. По сути, эти структуры являются основным звеном, обеспечивающим строительство и эксплуатацию федеральных автомобильных дорог Германии. Распределение задач и компетенций между федеральным центром и землями в дорожном строительстве определено Конституцией Германии. В ней федеральный центр объявлен «владельцем и застройщиком» федеральных трасс. Таким образом, перед федеральным центром стоит задача как нового строительства, так и реконструкции автомобильных дорог, включая автобаны. На земельные же власти, согласно Конституции, по поручению федерального центра ложатся обязанности осуществления подрядного строительства федеральных трасс, а также административного управления ими. В последнее понятие входит также и планирование строительства, которое осуществляется на средства земель.

         В Германии транспортная политика определяется целым комплексом общегосударственных документов: концепцией, стратегическими (до 10 лет), тактическими (5 лет) и оперативными (до 1 года) планами, которые включают национальные планы развития, как отдельных отраслей транспорта, так и транспортной инфраструктуры. Положения Плана развития транспортной инфраструктуры Германии детализируются отдельными подпрограммами для разных видов транспорта. Каждый год План детализируется и обновляется. Основными факторами, обусловившими необходимость принятия Плана стали радикальные перемены в европейской политике и новый комплекс экологических требований к транспортным системам.

         Под планированием как таковым в стране понимают систематическую подготовку решений. Стратегическое планирование транспортной инфраструктуры является долговременным (годы, десятилетия), широкомасштабным (национальный уровень, выход за пределы государственных границ). Это планирование охватывает большой спектр транспортных средств автомобильного, железнодорожного, водного и воздушного транспорта и призвано решать масштабные общественные и транспортно-политические задачи. Носителем стратегической транспортной политики выступает государство.

         Национальные планы путей сообщения в 1985, 1992 и 2003 годах в Германии можно рассматривать в качестве примера планирования транспортной инфраструктуры с ориентированием на цель. При этом политика в отношении транспортной инфраструктуры в Европе направлена в основном на показатели спроса. План развития транспортной инфраструктуры складывается из жестко фиксированной последовательности решаемых задач: национальная транспортная инфраструктура – приоритеты инвестиционной политики – прогноз развития транспортных потоков – методика оценки проектов – оценка необходимых капитальных вложений – инвестиционная политика – привлечение частного капитала.

         Планирование и строительство транспортных сетей проходило в Германии главным образом по принципу гравитации, при котором степень транспортных отношений прямо пропорциональна объему экономической активности в различных пунктах (массы) и обратно пропорциональна квадрату расстояния между ними (сопротивление пространства). Это означает, что сначала дорогами связываются соседние центры.

         В Германии функционирует одна из лучших в мире систем учета и оценки данных о состоянии дорог. Она получила обозначение ZEB и используется с 1990 г. С помощью данной системы проводятся технические измерения характеристик покрытия дорог при сохранении движения. Система ZEB позволяет определить конкретную стратегию эксплуатации и содержания дорог. Анализ при помощи ZEB производится различными фирмами по заказу Управления строительством дорог. При этом производятся измерения и анализ характеристик продольного и поперечного уклона, шероховатости, трещин и мест ямочного ремонта. Собранные данные разделяются на две группы: эксплуатационные показатели и характеристики состояния, которые в дальнейшем систематизируются следующим образом:

1.     эксплуатационные показатели: общая площадь неровностей, глубина колеи, условная толщина водного слоя, шероховатость;

2.     характеристики состояния (для дорожной одежды из асфальтобетона): общая площадь неровностей, глубина колеи, трещины, места ямочного ремонта;

3.     характеристики состояния (для дорожной одежды из бетона): общая площадь неровностей, глубина колеи, продольные и поперечные трещины, угловые обрывы, повреждения бордюров.

         Согласно анализу исходных данных производится оценка состояния по пятибалльной шкале (1 - «очень хорошо», 5 - «плохо»). Для описания состояния дороги и оценки соответствующих мероприятий по ремонту используется шкала - 1,5, показатель-предупреждение и предельный показатель:

-       показатель 1,5 соответствует, как правило, принятию решений о строительных работах;

-       показатель-предупреждение (3,5) описывает состояние, дающее повод для интенсивного наблюдения и анализа причин повреждений;

-       предельный показатель (4,5) описывает состояние, при котором необходимо ведение строительных работ или мероприятий по ограничению скорости движения.

         В Германии правительство является собственником всех федеральных автотрасс: дорог и шоссе. Именно правительство Германии несет всю ответственность за обслуживание и расширение дорожной сети. Оно же оказывает финансовую поддержку местным властям на развитие дорожной сети муниципального уровня. Строительством и управлением автодорог занимаются власти федеральных земель под контролем министерства транспорта, строительства и урбанизации ФРГ. 

         Дорожное строительство в Германии финансируется за счет средств бюджета с активным использованием различных форм государственно-частного партнерства.  Все новые дороги в Германии строятся на условиях концессионного соглашения. При этом частные строительные компании сами занимаются привлечением инвестиций, но после завершения строительства государство возмещает им все затраты. Права же на обслуживание новой дороги принадлежат правительству.

          Совсем недавно в Германии с целью расширения уже существующих дорог пошли на эксперимент. Была введена так называемая A-Model. Её смысл состоит в том, что правительство предоставляет подрядчику примерно половину всего объема средств, которые необходимы для строительства. А остальная часть затрат подрядчика-концессионера возмещается  посредством перераспределения доходов от пропуска тяжелых грузовых автомобилей (с начала 2005 года перемещение всех грузовиков весом (с грузом) более 12 тонн по дорогам Германии стало платным). Подрядчик-концессионер, заключая контракт на 30 лет по схеме A-Model, обязан самостоятельно проектировать, строить, управлять и обслуживать дорогу. 

         В области строительства мостов и тоннелей действует другая схема - F-Model. В этом случае подрядчик-концессионер, заключая договор на 30 лет, самостоятельно привлекает инвестиции и обеспечивает финансирование, строит и обслуживает объект. Но возмещение затрат он осуществляет непосредственно взимая плату за проезд со всех типов средств. Что касается платных дорог, то их в Германии нет.

         В США управлением дорог ведает Департамент транспорта. В структуре департамента функционируют шесть агентств, среди которых главным является  Федеральная дорожная администрация (Federal Highway Administration - FHWA). Именно это агентство несёт непосредственную ответственность за состояние дорог в стране. FHWA аккумулирует порядка  80% всех ассигнований на строительство, содержание и обновление всей национальной автодорожной сети из Дорожного фонда США, который был создан в 1956 году.

         Все агентства, кроме Администрации по исследованиям и инновационным технологиям, работают на основе предоставления грантов правительствам штатов и муниципальным образованиям на реализацию дорожных проектов. Грант выдаётся либо на основе конкурса, либо на основе сметы с использованием формул расчёта, установленных правительством. Сторона, получившая грант самостоятельно оплачивает проект, а после окончания строительства получает компенсацию от соответствующего агентства. По закону, размер такой компенсации, может составлять от 50% до 100% суммы общих затрат. 

         Дорожный фонд США пополняется за счет федеральных налогов, которые собираются на основе закона о доходах хайвэев. Практически все платные дороги в США строятся с помощью привлечения заёмных и частных инвестиционных средств. Эксплуатируются платные автодороги на основе соглашений между Федеральной дорожной администрацией и дирекцией по эксплуатации такой дороги. В соглашении фиксируются положения о расходах на содержание дорог, программы по ремонту и эксплуатации, и ставки платы за проезд.

         Когда-то платные автодороги в США строились специально созданными государственными корпорации или частными инвесторами, получавшими взамен право сбора платы за проезд. В свою очередь эти поступления являлись своеобразным обеспечением кредитов на постройку дорог. В настоящее время большинство платных дорог принадлежит штатам и строится на их деньги и деньги частных инвесторов. Плата на таких дорогах взимается в основном за проезд по тем участкам, где расположены мосты и туннели.

         В США существуют федеральные стандарты на строительство и ремонт шоссейных дорог, например, выпускаемые Федеральной Администрацией Шоссейных Дорог (Federal Highway Administration - FHWA). Федеральные стандарты описывают общие положения, требуемые к исполнению. На территории же каждого из штатов действуют свои собственные стандарты, создаваемые Департаментом Транспорта Штата (Department of Transportation - DOT), которые, исходя из местных условий, гораздо подробнее и жестче описывают требования к работам по ремонту и строительству, а также к процедурам по оценке качества произведенных работ.

         Хорошим примером служит тот факт, что в некоторых штатах (Миннесота, Индиана и др.) подрядчикам платят дополнительные деньги (процент от цены контракта) за превышение качественных показателей, в частности за ровность, но и взыскивают штрафы за незначительное снижение этих показателей. За существенное же снижение заставляют подрядчика переделывать за свой счет или удерживают от цены контракта сумму на переделку покрытия, нанимая другого подрядчика на работы по исправлению дефектов.

                     Анализ зарубежной практики регионального реформирования свидетельствует, что ядро региональных программ вот уже несколько десятилетий составляют именно инфраструктурные проекты. Наиболее эффективным способом воздействия государства на региональное развитие уже в ближайшее время станет регулирование уровней развития инфраструктуры, и в первую очередь – автомобильных дорог. Казахстан при большой площади территории и незначительной численности населения существенно отстает от развитых стран Европы по показателям протяженности и плотности дорожной сети. К сожалению, объем финансирования автомобильных дорог в Казахстане намного меньше, чем в экономически развитых странах. В тоже время сеть находится в стадии формирования и требует значительных инвестиций для строительства автомагистралей.

Анализ и сравнение развития автомобильно-дорожного сектора Казахстана с зарубежным опытом указывает на основные причины отставания развития дорожных хозяйств. Это непоследовательное проведение реформ, недостаточное финансирование, неэффективное управление дорожной отраслью, а также отставание в обновлении нормативно-правовой базы дорожного хозяйства.

Изучение материалов о дорожных фондах развитых стран показывает, что поступившие средства накапливаются на счетах дорожных фондов и расходуются на содержание и ремонт дорог, а также на строительство новых дорог. Оставшиеся средства дорожных фондов остаются в распоряжении дорожников для дальнейшего использования по назначению. Основной причиной такой ситуации в странах СНГ является отмена Закона «О дорожных фондах». Все ведущие страны имеют подобный закон, который формирует финансовые возможности на развитие дорожной сети вне зависимости от бюджетных проблем страны.

         При модернизации систем управления дорожной отраслью Казахстана необходимо, в первую очередь, учесть опыт управления дорожными отраслями стран Европы, тем более, что уровень финансирования дорожного хозяйства в этих странах составляет от 2 до 4 % от ВВП, что почти в 2 раза больше, чем в РК.

 

Используемая литература

 

1. Журнал автомобильные дороги №5.2008 г. стр. 13-14 

 

 

 


[1] В Германии вопросы административного устройства и т.д. осуществляется на основе Закона «Об автодорогах федерального значения»