Безпековий аспект державного управління економікою України та її аграрного сектора

д.е.н. Юшин С.О., Брусенко М.А.

ННЦ «Інститут аграрної економіки» УААН

БЕЗПЕКОВИЙ АСПЕКТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІКОЮ УКРАЇНИ ТА ЇЇ АГРАРНОГО СЕКТОРА

Про визначальну роль продовольства у процесі виживання людства писали практично усі стародавні мислителі. Але ж у цивілізаційному контексті, воно є результатом сільського господарства. За Біблією, перші діти Адама і Єви були аграріями: Каїн – рослинник, Авель – тваринник. Дж.Бернал стверджував: своїм виживанням перед лицем стихійних лих і людського варварства цивілізація зобов’язана сільському господарству [1, с.222]. Тобто сільське господарство – це та фундаментальна і планомірно контрольована сфера людського буття, яка забезпечує його виживання і видовий розвиток. Саме від нього розгортається увесь процес формування стратегічних інтересів та безпекових вимог соціумів. І це спостерігається на усіх подальших етапах існування сучасної цивілізації.

Геракліт доводив: прихована гармонія сильніша за гармонію явну. Але ж людині притаманне перебільшення уявлень щодо своєї можливості планомірно змінювати світ. А.Дж.Тойнбі, вивчаючи процес боротьби Природи і Цивілізації, дійшов висновків: занадто гарні умови заохочують повернення до природи, припинення усякого зростання (Андська цивілізація виникла не у Вальпараїсо, який через рясні дощі називали земним раєм, а саме у Північно-Перуанській області, де постійна нестача води, а тому землеробство неможливе без складної іригаційної системи; слабкість людського розуму у його схильності шукати причину власних не успіхів зовні, приписуючи їх силам, які знаходяться за межами його контролю (ментальний маневр); принцип життя – щоб досягнути якоїсь певної мети, треба прагнути не до самої цієї мети, а до чогось ще більш значно вищого, що знаходиться за межами даної цілі [2, с.126-127, 303, 528]. Отже безпека країни обумовлена: несприйняттям наявних умов виживання у якості абсолютного та ще й вічного блага; персоніфікованою відповідальністю за повне використання ресурсів; виходом за межі поточно-прагматичних цілей. Тобто активність боротьби соціуму за виживання є критерієм прогресивності.

Роль продовольчої безпеки у цивілізаційному процесі усвідомлювалася в України на шляху до державної незалежності з огляду на те, що найпершим її правовим актом був Закон «Про пріоритетність соціального розвитку села і агропромислового комплексу (АПК) у народному господарстві» (№ 400, 1990 р.). Концепція переходу Української РСР до ринкової економіки (1990 р.) теж зорієнтувала Україну на адаптацію виробництва до світових ринків, інтенсивне використання світового рівня техніки, технології та організації виробництва, включення у світогосподарські зв’язки, іноземних інвесторів, аграрну реформу з метою раціонального використання земель, екологію. Закон «Про економічну самостійність Української РСР» (1990 р.) вже актуалізував питання всебічного задоволення потреб громадян у матеріальних і соціальних благах (ключовою складовою якого є саме питання продовольчої безпеки), охорони довкілля і т.і.

Наступний етап формування безпекових засад України – це прийняття її Конституції (1996 р.), де питання безпеки і право громадян на своє достатнє харчування отримали вищий статус. Цілком логічним стало прийняття у 1997 р. Закону «Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини» (№ 771), конкретизація питань надзвичайного стану і загроз техногенного та природного характеру (рисунок 1). Був введений і Державний класифікатор надзвичайних ситуацій (ДК 019-97). Тобто аспект безпеки економіки України отримав законне місце у правовому просторі держави. Відповідно відбувалися й зміни у державній стратегії – рух до членства у Європейському Союзі (ЄС).

У 2003 р. Україна ратифікувала (Закон № 1334) Статут Продовольчої і сільськогосподарської організації (ФАО) ООН, згідно яким вона прийняла на себе зобов’язання підвищувати рівень харчування і стандартів життя народу, забезпечити зростання продуктивності виробництва і розподілу продовольства та сільськогосподарської продукції, поліпшити умови життя селян, сприяти зростанню світової економіки, і забезпечення свободи людства від голоду. Але виконання цих зобов’язань вимагало суттєвих змін у законодавстві. До того ж змін не фрагментарних, а системних. Тим більше що ЄС здійснював чергові трансформації своєї Спільної аграрної політики (САП) на безпекових засадах.

Рис.1. Еволюція загальних безпеково-правових засад становлення

економіки України та її аграрного сектора у 1990-2001 рр.

Рекомендації парламентських слухань на тему «Національна інноваційна система України: проблеми формування і реалізації» (Верховна Рада України № 1244, 2007 р.) вказують: підсумковим результатом розвитку у XX столітті є формування в економіках провідних країн нового механізму саморозвитку – національних інноваційних систем (НІС). Основним же недоліком щодо НІС в України є відсутність відповідної стратегії. Дослідження П.Т.Саблука свідчать, що гальмування аграрної реформи на рівні 30 % обумовлено незавершеністю наукових розробок та аналізу її еволюції, комплексності і послідовності, що веде й до згортання інвестиційного процесу і швидкої деіндустріалізації АСЕ, і через що щорічні втрати продукції сягають 15-18 млрд. грн. І усе це при тому, що тільки на відновлення машинно-тракторного парку галузі 10 років поспіль треба витрачати по 15 млрд. грн. (а не у 7-8 разів менше, як це сьогодні) [3-6].

Міжнародна модель (стандарт) НІС, запроваджена у 1997 р. Організацією економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), побудована на теоретичних працях М.Портера, які визначають принципи конкурентної стратегії розвитку: унікальність; здатність вводити новації; виконання урядом ролі каталізатора; розвиток добре функціонуючих кластерів [7, с.55, 162, 194, 240]. Але тут треба враховувати ще зв’язок конкурентних переваг із правильним вибором країною її пріоритетів (жодна країна не може бути конкурентоспроможною абсолютно в усьому; конкурентні переваги створюються і утримуються у тісному зв’язку з місцевими умовами) [8, с.25, 37], на якій саме і базується її економічна безпека.

У введеному в 2003 р. Законі «Про основи національної безпеки України» (№ 964) пріоритети національних інтересів чітко зосередилися на соціально орієнтованій ринковій економіці, утвердженні інноваційної моделі розвитку; екологічно і техногенно безпечних умовах буття громадян і суспільства при раціональному використанні природних ресурсів. До загроз у Законі віднесено критичний стан основних виробничих фондів АПК, дефіцит продовольства і т.і. Отже питання забезпечення в Україні продовольчої безпеки на рівні світових стандартів отримало своє законодавче оформлення (рисунок 2). Це, безумовно, створило вагомі передумови для наступних кроків держави у даному напрямі.

Рис.2. Принципові правові засади забезпечення національної

безпеки України взагалі та продовольчої її безпеки зокрема

Європейська практика САП свідчить про те, що центральне місце у безпекових механізмах займає планування і контроль. Тут варто підкреслити, що процес формування національної економіки України теж розпочинався з розбудови контрольно-наглядової функції державного регулювання. У Декреті Кабінету Міністрів «Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення» (№ 30, 1993 р.) міститься форма державного нагляду за додержанням технічних регламентів з підтвердження відповідності, технічних регламентів, стандартів, норм і правил, станом засобів вимірювань, а також інших вимог, пов'язаних з якістю продукції (безпечної для життя, здоров'я й майна людей і навколишнього середовища). Надалі ця форма доповнювалася підзаконними нормативними актами міністерств та відомств (рисунок 3). А у 2007 р. був прийнятий базовий Закон «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (№ 877), де були визначені відповідні функції владних органів з виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, належної якості продукції, робіт і послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища (за принципом пріоритетності суспільної безпеки перед інтересами і цілями, які мають підприємницький характер. Тут варто нагадати, що Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» (№ 1602, 2000 р.) чітко спрямував суб’єктів підприємництва на використання у їх планах (програмах, проектах, бізнес-планах) показників з програмних вже згаданих документів. А господарський кодекс застерігає, що суб’єктам господарювання, які проігнорують вищезгадану настанову, взагалі не можуть надаватися будь-які пільги та переваги у здійсненні ними господарської діяльності. Отже питання безпеки та стратегії розвитку економіки в Україні вже отримали формальний розвиток. На сьогодні проблеми вітчизняної економіки не тільки (і не стільки) у дефіциті нормативно-правових документів, скільки у неналежному їх застосуванні. Нормативний інструментарій (навіть якщо він не є досконалим) принципово дозволяє вирішувати ключові питання економіки.

Рис. 3. Контрольно-наглядовий контекст дотримання вимог і

стандартів безпеки у здійсненні господарської діяльності

Інформація, яка міститься на рисунку 4, свідчить про те, що на сьогодні в Україні приділяється велика увага з боку держави питанням продовольчої безпеки. Аналіз аграрного блоку нормативно-правових актів Україні вказує на те, що вперше у Державній цільовій програмі розвитку українського села до 2015 року (затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 1158, 2007 р.), продовольча безпека держави отримала спеціальний розділ з ґрунтовними категоріями, згідно з якими продовольча безпека визначалася як гарантування державою безперешкодного економічного доступу її громадян до продуктів харчування з метою підтримання життєдіяльності (достатність продовольчого споживання там була визначена як відношення фактичного рівня споживання особою основних харчових продуктів до обґрунтованих наукою норм здорового харчування, а доступність продовольчого споживання як відношення вартості річного набору харчових продуктів на особу, що відповідає обґрунтованим наукою нормам здорового харчування, до річного розміру доходу на цю особу.

Крім того, у тому ж 2007 р. Кабінетом Міністрів України затверджена Методика визначення основних індикаторів продовольчої безпеки (постановою № 1379), де були визначені конкретні кількісні показники індикатори, що характеризують стан продовольчої безпеки держави (регіону) і розраховуються за основними групами харчових продуктів, де граничний (пороговий) критерій усього становить 2500 ккал на добу, при цьому 55 % добового раціону повинне забезпечуватися за рахунок споживання продуктів тваринного походження.

Безумовно, що використання вищезгаданих індикаторів здійснюється з врахуванням стандартів і обмежень, які закладалися у головні аграрні Закони протягом 1990-2007 рр. Світова практика незаперечно доводить, що сам по собі індикатор чи стандарт ніяк не спрацьовує, бо механізм забезпечення реальної відповідальності безпосередніх виробників та державних службовців, які мають супроводжувати впровадження безпекових стандартів на засадах відповідних програм з наступним контролем (наглядом) діє як специфічний інтегратор усієї сукупності владних важелів. Це, знову-таки яскраво підтверджує досвід САП ЄС, де інтегративні механізми діють узгоджено з впровадженням інновацій.

Рис. 4. Правовий простір загальних галузевих засад

формування продовольчої безпеки України

Для порівняння, у Законі «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» (№ 2982, 2005 р.) мета державної аграрної політики (та її стратегічна ціль) лише позначається як гарантування продовольчої безпеки держави (рисунок 5), у той час як у Державній цільовій програмі розвитку українського села до 2015 року дана ціль займає спеціальний розділ. Інакше кажучи, кількість потроху переростає у якість. Безумовно, що на таку динаміку вплинуло прискорення руху України до Світової організації торгівлі (СОТ). Вже як член СОТ з 2008 р., Україна узяла на себе зобов’язання активно сприяти підвищенню рівня життя й повній зайнятості, а також зростаючих доходів і ефективного попиту населення, зростанню виробництва й торгівлі товарами і послугами при найбільш доцільному використанні світових ресурсів у відповідності з цілями сталого розвитку. Проте, як відомо, сучасний стан аграрного сектора економіки (АСЕ) України поки є вкрай незадовільним з точки зору як соціальних, так і екологічних та економічних аспектів розвитку.

В Указі Президента України № 659 (2007 р.) говориться, що інвестиційний клімат у державі продовжує залишатися несприятливим через недостатній рівень захисту права власності, в т. ч. державної, недосконалість законодавства з корпоративного управління та низьку корпоративну культуру. А в його Указі № 121 (2008 р.) наголошується на тому, що головною причиною наростання негативних тенденцій у сфері регулювання земельних відносин є критичне зниження ефективності функціонування органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів і державного контролю за використанням і охороною земель. Але найбільш потужним доповненням згаданого вище Закону «Про основи національної безпеки» стала Стратегія національної безпеки України, затверджена Указом Президента України № 105 (2007 р.), у відповідності з яким подальший розвиток правових засад управління національною безпекою має здійснюватися системно, через розробку як окремих законів, концепцій, доктрин, стратегій і програм, так і через Концепції розвитку НІС, Національної стратегії формування інформаційного суспільства, Доктрини інноваційного і науково-технологічного розвитку тощо (важлива передумова на шляху до ЄС).

Рис. 5. Нормативно-правове оточення стратегії забезпечення

продовольчої безпеки України на сучасному етапі

Згідно з Планом дій «Україна – ЄС» (2005 р.), Україна зобов’язалася, по-перше, активізувати процес адаптації власного законодавства та стандартів до законодавства і стандартів ЄС та інших чільних міжнародних організацій (ISO і т.і.). По-друге, узгодити цілу низку нормативно-правових актів аграрного блоку з вимогами ЄС та СОТ. З даних, які містяться на рисунку 6, видно, що у 2005-2007 рр. Україна адаптувала визначальні міжнародні стандарти безпекового спрямування. На сьогодні такий ключовий міжнародний стандарт як ISO/IEC Guide 51-2002 (Аспекти безпеки. Настанови щодо їх включення до стандартів) вже прийнятий як ДСТУ. Те ж саме відноситься й до ДСТУ-П OHSAS 18001: 2006 (Система управління безпекою та гігієною праці), ДСТУ ISO 14015: 2005 (Екологічне управління), ДСТУ IEС 60073: 2005 (Основні принципи та правила з безпеки щодо інтерфейсу «людина – машина»), ДСТУ EN 1005-1: 2005 (Безпечність машин; Фізичні можливості людини), ДСТУ ISO 22000: 2007 (Системи управління безпечністю харчових продуктів. Вимоги до будь-яких організацій харчового ланцюга), а також й до ряду інших стандартів та норм.

Чому для України так важливо запровадження вищезгаданих стандартів? Тут варто звернутися до статистики, яка доводить що в Україні рівень ризику загибелі та травмування працівників на виробництві у розрахунку на 100 тис. працюючих порівняно, наприклад, з Великобританією вищий у 8,5, Японією - у 3, Німеччиною - у 2 рази. У 2005 році в АПК було травмовано 2,9 тис., а 236 загинуло – це найвищий (!!!) рівень по усіх галузях економіки. Майже 73 % нещасних випадків і аварій на виробництві сталися з організаційних причин, 14 % - з технічних, 13 % - з психофізіологічних. Безумовно, що з такими нормами і перспективами інтегрування вітчизняного АПК у ЄС стає вкрай обтяжливим.

Результати дослідження додержання в Україні стандартів, норм і правил та державного метрологічного нагляду у І кварталі 2008 р. прямо вказують на наявність у 80,9 % випадків від загальної кількості перевірок випуску неякісної продукції та порушень вимог нормативних документів. Ця офіційна інформація Держспоживстандарту України незаперечно доводить, що процес виробництва у державі поки що контролюється недостатньо з точки зору стратегічних задач.

Рис. 6. Загальний стандартизаційно-безпековий простір функціонування

економіки України взагалі та її аграрного сектора зокрема

Цікавим є досвід Республіки Бєларусь у питаннях формування системи продовольчої безпеки. Так, на відміну від України, там пороговий (критичний) рівень продовольчої безпеки передбачає середньодобове споживання 1800-2300 ккал (просте відтворення народонаселення). За їх даними, при рівні 2300-2800 ккал забезпечується стійке зростання народонаселення. На сьогодні власне виробництво АСЕ Бєларусі забезпечує внутрішній ринок із розрахунку 3100 ккал на душу населення (88,6 % до нормативного рівня у 3500 ккал) [9]. Певна частка дефіциту виробництва продовольства у Бєларусі обумовлена, по-перше, низьким рівнем родючості ґрунтів (майже чверть ріллі оцінюється балом нижче 25); по-друге, недостатньою ефективністю використання ресурсів - трудових та матеріальних (перевитрати праці оцінюються біля 5 % валової продукції), понаднормативні витрати кормів – майже чверть і т.і. [10]. Тобто у Бєларусі ще маються значні резерви для покращення справ у питанні продовольчої безпеки.

Ще А.Маршалл зазначав, що головне значення матеріального багатства, якщо воно розумно використовується, заклечається у тому, що воно збільшує здоров’я та силу роду людського – фізичну, розумову, моральну. При цьому він наголошував, що на сьогодні недоїдання навряд чи служить безпосередньою причиною смерті, однак воно дуже часто є причиною загального ослаблення організму, яке позбавляє його здатності опиратися хворобам, та й є головною причиною низької продуктивності праці [11, с.271]. За даними статистики, середня ж калорійність харчування населення України з 1990 р. скоротилась на 25-30% (продуктів тваринного походження - на 48%) і досягла близько 2500 при нормі у 3500. Зважимо й на те, що за даними ООН у наступні 30-50 років у світі необхідно додатково нагодувати 2-3 млрд. і значно ще покращити раціон 2,5-3,0 млрд. чоловік [12]. Безумовно, що з огляду на природний аграрний потенціал України вона може виступити на світовому ринку продовольства як один з чільних «годувальників», одночасно забезпечуючи для себе приплив інвестицій для виконання власних задач продовольчої національної безпеки.

Висновок: подальші перспективи сталого розвитку АСЕ України мають отримати обгрунтування на засадах, по-перше, врахування аспектів безпеки, по-друге, втілення даних аспектів у відповідну систему стандартів (передумову підвищення рівня програмування та контролювання господарської діяльності).

Література.

1. Бернал Дж. Возникновение жизни.. Пер. с англ. – М.: Мир, 1969. – 391 с.

2. Тойнби А.Дж. Постижение ситории: сб. – Пер. с англ.. М.: Айрис-пресс, 2006. – 640 с.

3. Саблук П.Т. Нова економічна парадигма формування стратегії національної продовольчої безпеки України у XXI столітті. // Економіка АПК. – 2001. – №4. – с.13-19.

4. Саблук П.Т. Основні напрями високоефективного агропромислового виробництва в Україні // Економіка АПК. – 2002. - № 7. – с.3-13.

5. Саблук П.Т. Стабільні економічні умови як фактор послідовного підвищення ефективності сільськогосподарського виробництва // Економіка АПК. 2003. - № 1. – с.12-17.

6. Саблук П.Т. Розвиток земельних відносин в Україні. – К.: ННЦ ІАЕ, 2006. – 386 с.

7. Портер М. Конкуренция: Пер. с англ. – М.: Изд-во «Вильямс», 2003. – 496 с.

8. Портер М. Международная конкуренция: Пер. с англ. – М.: Междунар. отношения, 1993. – 896 с.

9. Продовольственная безопасность Беларуси. К вопросу о мониторинге / Гусаков В.Г. [и др.]. – Минск: Ин-т экономики НАН Белоруси, 2007. – 88 с.

10. Угрозы продовольственной безопасности: оценка и упреждение. Методические предложения / Ильина З.М. [и др.] – Минск: Ин-т экономики НАН Белоруси, 2007. – 80 с.

11. Маршалл А. Принципы экономической науки, т.1. Пер. с англ. – М., Издательская группа “Прогресс”, 1993. – 368 с.

12. Доклад ООН о мировом развитии 2003 года. Устойчивое развитие в меняющемся мире. Преобразование институтов, рост и качество жизни. / Пер. с англ. – М.: «Весь мир», 2003. – 101 с.