Гвоздецкий Дмитрий

Вопросы, касающиеся предоставления дипломатической защиты своим сотрудникам международными межправительственными организациями.

В 19 проектах статей о дипломатической защите разработанных Комиссией международного права ООН (далее – по тексту Комиссия) в 2006 г. охватываются вопросы защиты лиц, которые не участвуют в официальной международной деятельности. Вместе с этим, в ходе своей работы члены Комиссии, выразили точку зрения, что дипломатическая защита может быть предоставлена и со стороны международных межправительственных организаций (далее по тексту – ММПО) в форме «квазидипломатической» защиты (далее по тексту – дипломатическая защита) своим сотрудникам, участвующим в официальной международной деятельности.

Изучение правового статуса ММПО в рамках Комиссии берет свое начало со второй половины 50-х гг. прошлого столетия. Именно в это время ведущие юристы-международники стали обращать внимание на особенности взаимоотношений государств и международных организаций, на специфику присущих межправительственным организациям привилегий и иммунитетов[1].

В ходе обсуждения темы дипломатическая защита Комиссия пришла к выводу, что для анализа правовых норм, практики применения этого института, должен использоваться обычно-правовой подход. По мнению Комиссии разработка данной темы должна затрагивать лишь «вторичные» нормы международного права, относящиеся к дипломатической защите (нормы, которые определяют правовые последствия невыполнения обязательств, предусмотренных «первичными» нормами), а «первичные» нормы (нормы, возлагающие определенные обязательства, нарушение которых может повлечь за собой юридическую ответственность) могут рассматриваться лишь там, где их разъяснение будет необходимо для того, чтобы четко сформулировать ту или иную «вторичную» норму.

Комиссией было подчеркнуто, что предоставление дипломатической защиты – это право государства осуществлять ее через свое дипломатическое представительство, находящееся на территории государства-ответчика, где были нарушены права его граждан. Вместе с тем, следует отметить, что сотрудник международной межправительственной организации является международным гражданским служащим, на работу которого берет организация, которая в последующем наделяет последнего дипломатическими привилегиями и иммунитетами и может в случае их нарушения осуществить дипломатическую защиту путем предъявления претензии к государству-ответчику (включая государство гражданства сотрудника), другой международной организации или другому участнику международных отношений.

В ходе обсуждения темы «дипломатическая защита», некоторые члены Комиссии отметили, что юридическая связь гражданства имела определенное важное значение в прошлом, когда государства были единственными субъектами на международной арене, и что эта связь постепенно утрачивает свое значение в мире, где международные организации играют все более заметную роль наряду с государствами. В этой связи было предложено охватить этот вопрос в проектах статей1.

Дипломатическая защита ММПО включает в себя как материальные нормы, так и процессуальные. Материальные нормы определяют права и обязанности ММПО в предоставлении дипломатической защиты своим сотрудникам, а процессуальные - закрепляют саму процедуру осуществления дипломатической защиты с соблюдением всех сроков предъявления международного требования к государству-ответчику, другой ММПО или к иному участнику международных отношений.

В консультативном заключении 1949 г. Международный суд ООН пояснил, что ММПО имеют право на предоставление дипломатической защиты своим сотрудникам в тех случаях, когда вред нанесен при исполнении ими своих официальных обязанностей, а не в тех случаях, когда вред наступает в ходе какой-то частной деятельности. В этом консультативном заключении не рассматриваются внешние пределы официальных обязанностей. Данное положение консультативного заключения предполагает право ММПО предъявлять требования на достаточно ограниченной основе, а именно в результате нарушений определенных обязательств перед организацией, целью которой является обезопасить своего сотрудника в интересах организации1.

В неопределенных ситуациях, когда не представляется возможным установить, когда именно был причинен вред сотруднику организации, при исполнении им своих функций или нет, будет невозможно определить, был ли ему причинен вред по той причине, что он являлся должностным лицом ММПО, или по той причине, что он был гражданином какого-то конкретного государства. В таких случаях сотрудник организации будет служить мишенью по причинам, не связанным ни с его работой, ни с его гражданством2.

Считаю, что наиболее эффективным способом согласования предъявления претензий, связанных с правом на предоставление дипломатической защиты, было бы соблюдение юридических критериев привязки лица к соответствующему субъекту международного права, которые ясно определяют, когда может применяться дипломатическая защита в каждом конкретном случае.

Определив, какие действия могут квалифицироваться как официальные функции сотрудника организации, можно будет провести ясно обозначенные границы правового режима института дипломатической защиты ММПО и обеспечить полное согласование между правом государства гражданства и ММПО на предоставление дипломатической защиты пострадавшему должностному лицу.

Немаловажной для института дипломатической защиты является проблема исчерпания местных средств защиты применительно к сотруднику ММПО.

Традиционно в институте дипломатической защиты все юристы-международники выделяют одно из условий осуществления дипломатической защиты - это исчерпание местных средств защиты на территории государства-ответчика в административных, судебных и иных органах. Применительно к ММПО данное условие не применятся, поскольку причиненный вред сотруднику организации является прямым вредом для самой организации, по отношению к которой норма об исчерпании местных средств защиты не применяется.

Правило исчерпания внутренних средств защиты – это хорошо устоявшаяся норма обычного международного права, «которая является проявлением уважения к принципу территориального суверенитета государства пребывания и гарантией против злоупотребления правом на оказание дипломатической защиты»1.

Резолюция Института международного права от 1956 г. предусматривала, что норма исчерпания внутренних возможностей не будет применима «в случае, когда наносящий ущерб акт затрагивает лицо, пользующееся международной защитой»2.

Как можно понимать это правило?

Понятно, что лицо, пользующееся международной защитой по Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов» от 14 декабря 1973 г., это – любой представитель или должностное лицо государства, любое должностное лицо или иной агент ММПО, когда против него, его официальных помещений, жилого помещения, транспортного средства было совершено преступление, то на месте совершения такого преступления пострадавший имеет право в соответствии с международным правом на специальную защиту от любого посягательства на его личность, свободу и достоинство, а также проживающие с ним члены семьи (статья 1 Конвенции).

Все такие лица, являются представителями государств и ММПО. Поэтому их случай выходит за пределы возможного применения нормы исчерпания внутренних возможностей, если они являются жертвами ущерба, который затрагивает их в официальном качестве. Однако, следует отметить, что использование внутренних возможностей не может исключаться, при некоторых условиях в конкретном случае, когда эти лица оспаривают противоречащие международному обязательству действия государства, которые затрагивают их в частном качестве.

Так, статьей 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года, предусматривает случай не использования дипломатическим агентом иммунитета от гражданской и административной юрисдикции. Допустим, что иностранный дипломат имеет в стране пребывания частную собственность, (например земельный участок, на котором находится дом), которая была приобретена для личного пользования. Предположим, что он является жертвой акта конфискации, совершенного местными властями, вопреки положению договора, требующего уважения недвижимой собственности граждан его страны. Такой дипломат должен использовать местные возможности прежде, чем ставить вопрос о международной ответственности данного государства. Можно сказать, что в данном случае норма исчерпания должна быть применима, а что касается проблемы полного освобождения дипломатического агента от местной юрисдикции, то такое освобождение запрещает вызов дипломата в суд в качестве ответчика, но никаким образом не препятствует тому, чтобы он обращался в суд в качестве истца.

Следующим вопросом данного исследования будет проблема возможности предъявления нескольких претензий.

Возможность предъявления нескольких претензий не представляют серьезной проблемы. Как отметил Международный Суд ООН в заключении о возмещении за вред 1949 г., это не новое явление, и международные суды уже имеют опыт работы с ним в контексте конкурирующих международных требований, касающихся дипломатической защиты применительно к лицам с двойным гражданством. Важным принципом, который должен здесь применяться, является принцип недопущения дублирования платежей за ущерб государством-ответчиком — принцип, одобренный как Судом, так и Генеральным секретарем в его докладе об осуществлении консультативного заключения.

Условие предоставления дипломатической защиты сотруднику ММПО будет зависеть от разных юридических критериев привязки, существующих в национальном и международном праве.

При определении того, кто должен осуществлять защиту — ММПО или государство гражданства, должен использоваться критерий перевеса, т.е. против кого главным образом направлено международно-противоправное деяние — против ММПО или государства гражданства1.

ММПО вправе осуществлять дипломатическую защиту по отношению к своему сотруднику при соблюдении определенных условий наработанной международной практики по данной проблеме.

В этой связи можно выделить следующие условия дипломатической защиты ММПО применительно к своим сотрудникам:

I. Предъявление претензии от международной организации-истца к национальным властям государства-ответчика либо к другой международной организации-ответчику о восстановлении нарушенных прав и свобод сотрудника организации;

II. Претензия должна касаться только лиц, которые подлежат юрисдикции государства-ответчика;

III. Претензия может быть предъявлена со стороны ММПО к государству-ответчику независимо от того, является ли оно членом данной организации и ратифицировало ли оно соответствующий международный договор с участием этой организации;

IV. Нельзя подавать претензию по одному и тому же поводу одновременно в два (и более) международных органа.

V. Вред сотруднику ММПО должен быть причинен в период исполнения им своих служебных обязанностей;

VI Сотрудник ММПО не злоупотреблял своим служебным положением в момент причинения ему вреда.

В завершении данного исследования необходимо сделать ряд выводов:

Институт дипломатической защиты не кодифицирован и опирается в основном на фрагментарное неэффективное национальное законодательство многих европейских государств.

Бессистемность и отсутствие действенных механизмов выполнения мониторинга права и правоприменительной практики института дипломатической защиты не нова, и для разрешения этой проблемы существуют как национальные органы, так и международные правотворческие органы, которые занимаются прогрессивным развитием и кодификацией норм права в этой области.

Правила института дипломатической защиты будут выполняется тогда, когда они выполняются длительно и есть хорошая наработанная международно-правовая практика в данной области. К сожалению, на сегодняшний день практика института дипломатической защиты опирается в основном только на судебные решения Международного суда ООН, а также на обычные международно-правовые нормы.

Отсутствует конвенция о дипломатической защите, которая определяла бы приоритетность права осуществлять дипломатическую защиту в одном случае от ММПО, а в другом – от государства.

Для решения данной проблемы, считаю, что следует придерживаться четких юридических критериев привязки, которые следовало бы включить в текст возможной будущей конвенции.

Следует уточнить в национальном законодательстве государств, граждане которых состоят на службе в ММПО, их правовое положение как международных служащих в части, касающейся ограничения права государства на предоставление дипломатической защиты с целью избежания спорных вопросов права государства и права организации на предоставление дипломатической защиты. Эта задача, безусловно, не самая простая на сегодняшний день, и должна решаться как в рамках Комиссии международного права ООН, так и в других правотворческих органах, в том числе и национальных.

Процедура предоставления дипломатической защиты является наиболее сложной сферой современного международного права. Правильное применение дипломатической защиты применительно к конкретной ситуации во многом зависит не только от дипломатического искусства, но и от знания обстоятельств конкретного дела, а также соблюдение всех международно-правовых норм.

---

[1] Peter H.F. Bekker. The legal position of intergovernmental organizations: A functional necessity analysis of their legal status and immunities. Dordrecht, Boston, London, 1994. P. 9–35.

1 Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят четвертой сессии. 29 апреля - 7 июня 2002 года и 22 июля - 16 августа 2002 года. Специальный докладчик, г-н Валерий Кузнецов. A/CN.4/L.619 P.9

1 I.C.J. Reports, P. 179 - 187.

2 Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят шестой сессии. 3 мая – 4 июня и 5 июля – 6 августа 2004 года. Пятый доклад по вопросу о дипломатической защите, подготовленный специальным докладчиком г-ном Джоном Дугардом. A/CN.4/538 С.19

1 Cuthbert Joseph. Nationality and Diplomatic Protection. The Commonwealth of Nations. The Hague, A.W.Sijthoff-Leyden, 1969. P. 4

2 Annuaire de L'institut de droit international Vol 46, 1956, P.358

1 Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят шестой сессии. A/CN.4/538 С. 19