Казбаева Асель Габиденовна,

ведущий научный сотрудник

сектора антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов Центра правового мониторинга ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», к.ю.н.

Теоретико-правовое совершенствование
некоторых законодательных актов Республики Казахстан
по вопросам игорного бизнеса

Современный Независимый Казахстан характеризуется, прежде всего, тем, что выбрал путь развития рыночной экономики и строительства правового государства с демократической формой правления, исходя из принципов и международных стандартов западного образца. Так, признавая западные приоритеты в развитии экономики и в выборе политического режима, мы строим правовую политику с использованием достижений в этой области западноевропейских государств, естественно, с учетом национальных особенностей нашего государства.

Хочется отметить, что отказываясь от преимущества западной правовой доктрины, мы продолжаем сохранять законы, основанные на административно-командных принципах прежнего экономического и политического порядка, хотя очевидно, что право как часть политики есть производная от экономики. Таким образом, появился некий перекос в управлении, порождающий коррупцию, и что, в конечном итоге, является тормозом дальнейшего развития нашего общества. Поэтому в настоящее время сложилась такая ситуация, когда динамичное развитие законодательной базы Республики Казахстан, регулирующей предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса нуждается в осуществлении непрерывного контроля не только в сфере нормотворчества, но и правоприменения. Например, в выявлении антикоррупционных факторов и восполнении пробелов в правовом регулировании, усилении социального эффекта от игорной деятельности, освобождения его от устаревших норм и учета передового опыта стран с развитой игровой индустрией. Соответственно, существует необходимость развивать и совершенствовать элементы механизма противодействия коррупции в данном виде предпринимательской деятельности.

Конечно, своевременным новшеством в этой деятельности является совершенствование современных тенденций развития дуализма гражданского законодательства, согласно Концепции проекта Предпринимательского кодекса Республики Казахстан. Предпринимаемые меры по систематизации законодательства в сфере предпринимательской деятельности не затрагивают Закон Республики Казахстан «Об игорной деятельности» от 12 января 2007 года № 219 (далее - Закон). В этой связи, актуальность проработки вопросов эффективности нормативного регулирования общественных отношений по ведению игорного бизнеса не теряет своей значимости.

Данный Закон является базовым законодательным актом и регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением деятельности в сфере игорного бизнеса. В настоящее время в нем отсутствует четкое разграничение между понятиями: «игра», «игорный бизнес» и другими общественными, досуговыми мероприятиями, связанными с розыгрышами призов и лотерей, не предусматривающих исключительно денежную форму выигрыша. Наряду с этим, гражданско-правовое регулирование общественных отношений в сфере игорного бизнеса и иных сфер индустрии развлечений не достаточно урегулированы на законодательном уровне, а также проведение лотерей и иных мероприятий, не предусматривающих исключительно денежный выигрыш.

Следует заметить, что до вступления в законную силу действующего Закона Республики Казахстан «Об игорном бизнесе» в практике казино имелись случаи препятствования в выплате крупных выигрышей, например в таких крупных городах, как Астана и Алматы.

Сегодня Закон на данную проблему не дает четкого решения, соответственно, остро стоит вопрос взыскания выигрышей с организаторов игрового бизнеса, а также недостаточно развит механизм защиты прав участников азартных игр. По этой причине недобросовестность либо немереное введение в заблуждение потребителей услуг разного рода азартных игр (в частности лотерей и розыгрышей) дают предоставление неполной и недостоверной информации, что, как правило, граничит с уголовно-наказуемыми деяниями, например, мошенничеством. Следовательно, в Казахстане необходимо разработать правовой механизм, который бы отвечал современным условиям рыночных отношений, а именно: установить прозрачность проведения азартных игр и закрепить действенные меры охраны и защиты прав потребителей услуг в сфере игорной индустрии.

Закрепленные в статье 1 Закона основные понятия ограничивают содержание понятия «азартная игра». Так, п.7 закрепляет «азартная игра - основанное на риске соглашение, заключенное участниками между собой либо с организатором игорного бизнеса, на исход события, предполагающий выигрыш, в котором они принимают участие». Однако из содержания Закона определено, что «пари» также является основанным на риске соглашением, заключенным участниками между собой либо с представителем игорного заведения, на исход события, предполагающий выигрыш, в котором они не принимают участия. Следовательно, данное определение нуждается в доработке, т.к. неясно является ли «исход события» конечным результатом заключенного соглашения, известен ли итог события участникам пари, даже при условии того, что они не принимают участия в этом исходе и не могут на него влиять. Кроме того, вызывает вопрос в данном определении касательно формулировки «предполагающий». Так, при толковании понятий «пари» и «азартная игра», содержащихся в нормах Закона «Об игорном бизнесе», следует, что данные понятия сходны. Отметим то, что азартная игра и пари представляют собой одно явление с той лишь разницей, что в пари участники не принимают участия в исходе события, а в азартной игре принимают. Таким образом, понятие «азартная игра» шире, чем понятие «пари». При этом нельзя указывать на то, что пари не является азартной игрой. Исходя из законодательного определения данных понятий, следует, что законодатель разграничил эти понятия, поэтому сегодня пари не может являться азартной игрой.

Далее, п. 2 ст. 15 Закона устанавливает что, «правила проведения организатором игорного бизнеса азартных игр и (или) пари должны быть установлены в игорных заведениях на видном месте для ознакомления с ними участников азартных игр и (или) пари». Однако сами Правила проведения азартных игр, нигде не оговорены. В стране до сих пор нет единых правил, по которым проводятся игры. А это означает, что каждое заведение де-факто может проводить любые игры - хоть в рулетку, хоть в наперстки. Использование формулировки «должны быть» не обязывает организаторов игорного бизнеса знакомить всех участников игорных заведений с правилами проведения игры или пари. Вместе с тем, Законом не предусмотрена ответственность организатора игорного бизнеса за отсутствие на видном месте таких правил. Считаем, разумным исключить из редакции статьи слова «должны быть» и изложить в новой норме: «Правила проведения организатором игорного бизнеса азартных игр и (или) пари устанавливаются в игорных заведениях на видном месте для ознакомления с ними участников азартных игр и (или) пари» и установить административную ответственность за несоблюдение данного требования, а также за несоответствие содержанию правил, предоставленных в уполномоченный орган при получении лицензии.

Также для структурирования терминологического ряда в законодательстве в сфере игорной деятельности полагаем необходимым внести в п. 1 ст. 6 Закона термин «пари» как «форму азартной игры», наряду с такими видами деятельности в сфере игорного бизнеса, как тотализатор, казино и т.д. Соответственно, необходимо в статью 1 Закона включить определение «пари». Так, предлагаем новую редакцию статьи: «пари - форма азартной игры, при которой исход основанного на риске соглашения о выигрыше, заключенного участниками между собой либо с представителем игорного заведения, зависит от события, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет, при условии, что участники пари не участвуют в процессе наступления этого события». Продолжение деятельности по внесению в Закон таких изменений потребует проработки и законодательное определение азартной игры. Кроме этого, требует своей доработки виды деятельности в сфере игорного бизнеса указанные в ст. 6 Закона, к которым отнесены: 1) казино; 2) зал игровых автоматов; 3) букмекерская контора; 4) тотализатор. Так, статья 1 Закона определяет казино, зал игровых автоматов, букмекерская контора, тотализатор как здание, помещение, сооружение, в котором проводятся азартные игры и (или) пари, предусматривающие получение выигрыша. Тем самым, прослеживается терминологическое противоречие между понятиями «вид деятельности» (ст. 6) и «здание, помещение, сооружение» (ст. 1). Эту коллизию необходимо устранить, сформулировав ст. 6 Закона «Об игорном бизнесе» следующим образом:

«1. В Республике Казахстан осуществляются следующие виды деятельности в сфере игорного бизнеса:

1) проведение азартных игр в казино;

2) проведение азартных игр в зале игровых автоматов;

3) проведение азартных игр в букмекерской конторе;

4) проведение азартных игр в тотализаторе».

Исходя из вышесказанного, также необходимо внести соответствующие изменения в статью 28 Закона Республики Казахстан от 11 января 2007 года № 214-III «О лицензировании», в которой определяются виды деятельности в сфере игорного бизнеса, подлежащие лицензированию. Предлагаем изложить данную статью следующим образом: «Наличие лицензии требуется для занятия следующими видами деятельности: 1) организация и проведение азартных игр в казино; 2) организация и проведение азартных игр в зале игровых автоматов; 3) организация и проведение азартных игр в букмекерской конторе; 4) организация и проведение азартных игр в тотализаторе».

Также, считаем необходимым в целях оптимизации разрешительной системы и в качестве поддержки предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса, объединить лицензирование букмекерской конторы с лицензированием тотализатора. Другими словами, предъявляемым для получения лицензии к указанным видам деятельности схожи по своим требованиям. Ввиду этого предлагается выдавать одну общую лицензию. Единственным отличием является разница в размере суммы вкладов, вносимых субъектами предпринимательства, которые определены в следующих суммах: 20000 МРП (для букмекерских контор) и 5000 МРП (для тотализаторов), размещаемых в банке второго уровня при условии выдачи вклада по первому требованию. При этом следует предусмотреть императивную норму об обязательности предоставления информации о движении денег на данном счете, для предотвращения растраты денег. Данное требование предлагаем изменить, тем самым сумма вклада будет равнозначной и определяться в размере 15000 МРП для букмекерских контор и для тотализаторов. Соответственно, предлагаем предусмотреть возможность обращаться заявителю за лицензией в сфере игорного бизнеса на срок равный либо менее 10 лет, поскольку действующее законодательство предусматривает срок выдачи лицензии исключительно на 10 лет. Управление координации игорного бизнеса Агентства Республики Казахстан по делам спорта и физической культуры осуществляет контрольные и реализационные функции в области регулирования туристской деятельности и игорного бизнеса, а также выдает лицензии на отдельные виды деятельности игорного бизнеса.

Подводя итог, можно обратить внимание на большое изобилие отсылочных норм. Так, например, в пункте 1 статьи 5 определено что, «государственное регулирование деятельности и контроль в сфере игорного бизнеса осуществляют уполномоченный орган и иные государственные органы в пределах их полномочий». Исходя из текста Закона, можно определить, что иными государственными органами в сфере игорного бизнеса являются Министерство финансов, которое осуществляет налогообложение игорного бизнеса, местные исполнительные органы, определяющие размещение казино и залов игровых автоматов, Национальный банк, осуществляющий контроль за исполнением банковского законодательства по формированию обязательного резерва организаторами игорного бизнеса. Целесообразно указать в Законе полномочия органов с целью исключения отсылочных норм.

Таким образом, данные нововведения позволят предусмотреть признание участия в пари как формы азартной игры, а значит, это потребует пересмотра положений на полноту и качество законодательного регулирования организации и осуществления игорного бизнеса, проведения азартных игр, что повлечет необходимость внесения изменений и дополнений в данный вид предпринимательской деятельности для единообразного применения норм Закона и исключения возможных коррупционных проявлений в сфере игорного бизнеса на территории Республики Казахстан.