Какимжанов О.Н.,
Докторант программы
DBА МАБ
Некоторые аспекты реализации проектов в дорожно-строительной
отрасли РК на условиях государственно-частного партнерства
Дорожно-строительная
отрасль представляет собой один из классических секторов, в котором развиваются
различные формы государственно-частного партнерства. Выгоды частных инвесторов
и операторов заключаются в том, что в рамках государственно-частного
партнерства государство принимает на себя определенную часть затрат, рисков, а
также использует имеющийся административный ресурс для повышения
привлекательности соответствующего проекта для негосударственного участника. Поэтому необходимо совершенствование
правовой базы концессий и других форм государственно-частного партнерства, в
которых партнерство с частным сектором может принести большую выгоду за счет
эффективного качества обслуживания, позволяя в то же время властям
законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством
и инвестором при реализации различных транспортных проектов.
Согласно Транспортной стратегии Республики Казахстан [1], ориентировочная инвестиционная потребность
транспортного комплекса на период с 2005 до 2015 гг. составит
порядка 3,4 трлн. тенге[1],
из которых 70% будут составлять частные инвестиции: «наряду с государственным
финансированием объектов транспортной инфраструктуры … финансирование реализации программ будет осуществляться
за счет государственного бюджета и активного использования механизма государственно-частного
партнерства при
реализации проектов строительства и реконструкции отдельных участков
автомобильных дорог».
В Программе развития автодорожной отрасли РК [2]
указано, что «в период реализации Программы будет изучена возможность перехода
на альтернативную систему финансирования дорог и сформирована правовая основа
для создания системы платных дорог. В рассматриваемый период будут изучены
различные механизмы привлечения частных инвестиций для строительства платных
автомобильных дорог и мостов. Особое внимание будет уделяться изучению и
внедрению механизмов государственно-частного партнерства при реализации
проектов строительства и реконструкции автомобильных дорог».
По
оценкам экспертов с учетом состояния дорог в РК, фактическая потребность в
финансовых средствах для восстановления только всей сети дорог республиканского
значения составляет 1,56 трлн. тенге.
В Казахстане участие государства в развитии автодорог на сегодня
концентрируется на финансировании строительства и ремонта. Несмотря на то, что
планируется расширять участие в проектах частных компаний, в частности в рамках
концессионных схем, бюджетное финансирование составляет основу развития
автодорожного комплекса.
В
настоящее время МТК проводятся мероприятия по реконструкции автомобильных дорог
«Алматы - Капшагай», «Алматы - Хоргос», «Астана - Караганда», строительство
«БАКАД» на основе концессионного механизма (строительство платных дорог). Вместе
с тем, МТК проводятся мероприятия по реализации реконструкции автомобильных
дорог «Ташкент - Шымкент», «Уральск - Каменка - граница РФ (на Озинки)» и
«Внедрение ИТПС на автодороге «Астана - Щучинск», которые так же планируется
реализовать на основе концессии.
Все
вышеуказанные проекты будут реализовываться по следующей схеме:
1) Строительство и/или реконструкция;
2) Передача государству (по акту);
3) Предоставление государством права
управления и эксплуатации объекта (сроком до 30 лет).
Рассматривая
опыт реализации ГЧП в Казахстане, необходимо отметить, что правовые формы
ГЧП-проектов в РК развивались в рамках моделей, которым присущи варианты
распределения рисков и возврата инвестиций, не всегда совпадающие с
международной практикой аналогичных проектных форм. Эволюция правовых моделей
ГЧП в РК представлена на рисунке 1.
Так,
законодательство Казахстана предусматривает определенные способы
государственного стимулирования общественных инициатив. К ним можно отнести,
например, бюджетные инвестиции и кредиты, государственные гарантии, налоговые
льготы и преференции, субвенции, субсидии и другие. Это достаточно традиционные
способы стимулирования, широко используемые современными государствами. Но едва
ли можно говорить в этом случае о партнерских отношениях между государством и
обществом. Это именно элементы поддержки, стимулирования и не более, которые
исходят от государства в виде односторонних и властных предписаний [3].
Очевидный пример
партнерства государства и частного сектора закреплен в законодательстве о
недрах и недропользовании. Так, подп.
21 ст. 1 Закона Республики
Казахстан от 27 января 1996 года № 2828 «О недрах и недропользовании» [4]
контракт на проведение операций по недропользованию определяется как договор
между компетентным органом и физическим или юридическим лицом (лицами) на
проведение разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительство и
(или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или)
добычей, составленный в соответствии с законодательными актами Республики
Казахстан, действовавшими на момент заключения контракта.
Другими словами, контракт на проведение операций по недропользованию
всегда заключается между государством и частными субъектами. Многочисленные
форумы, конференции, совещания и т.п., проходящие на регулярной основе по
вопросам правового регулирования недропользования с обязательным участием
государства, государственных органов и частных лиц, только подтверждают факт
партнерских отношений в этой сфере. К сожалению, сегодня можно констатировать,
что сфера недропользования все больше регулируется публично-правовыми методами.
Гражданское право в регулировании отношений по недропользованию уходит на
второй план.
Источник: составлено автором
Рисунок 1 – ГЧП в Казахстане – эволюция правовых
моделей проектов
Другим
примером партнерства является государственный социальный заказ. Закон Республики Казахстан от 12 апреля 2005
года № 36-III «О государственном социальном заказе» предусмотрел такую форму сотрудничества государства и общественных
институтов (неправительственных организаций), в рамках которой реализуются
программы, проекты, а также отдельные мероприятия, направленные на решение
социальных задач республиканского, отраслевого и регионального уровней,
обеспеченных за счет бюджетных средств. Эта деятельность осуществляется
посредством заключения договора на осуществление государственного социального
заказа [5]. Отметим, что эта форма партнерства становится все более
распространенной. В настоящее время Институт законодательства совместно с
уполномоченными государственными органами осуществляет разработку нескольких
законодательных актов, основанных на модели государственного социального заказа
(законопроекты о социальных услугах и здравоохранении). Таким образом, можно
говорить о перспективах расширение этой формы сотрудничества государства и
общества. Хотя, следует отметить, в правовом регулировании государственного
социального заказа существует множество проблем.
Третьей,
весьма бурно развивающейся, формой сотрудничества государства и общества
является создание региональных социально-предпринимательских корпораций (СПК). Эта
форма взаимодействия имеет недавнюю историю. Основной комплекс законодательных
решений еще предстоит принять, но ряд организационных мероприятий, нормативно
подкрепленных на подзаконном уровне, были реализованы в течение 2006 и начале
2007 года. Идея создания СПК первоначально содержалась в некоторых программных
документах. Так, в Послании Президента
Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия вхождения
Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира. Казахстан на
пороге нового рывка вперед в своем развитии» (Астана, 1 марта 2006 года) эта
идея была впервые озвучена на общегосударственном уровне. В последующем она
была нормативно реализована.
Согласно
Концепции создания региональных социально-предпринимательских корпораций, СПК
определяются в качестве экономически устойчивых бизнес-структур, осуществляющих
свою деятельность с целью получения прибыли путем производства и продажи
товаров и услуг. При этом часть полученной прибыли реинвестируется для
реализации социальных, экономических или культурных целей населения того
региона, в интересах которого СПК создавались [6].
Однако, после принятия в 2006 году Закона
РК №167-III «О концессиях» наиболее типичной формой ГЧП стала концессия. В частности, Закон «О концессиях» предусматривает
следующее:
-
строительство и
эксплуатация организуются одной и той же СПК (концессионером) со 100% участием
инвестора;
-
право собственности на
объект всегда принадлежит государству, концессионеру предоставляются права
владения и пользования;
-
основной принцип –
окупаемость проекта за счет доходов и эксплуатации (платежей конечных
пользователей).
В этом плане модель концессионных соглашений
при ее разработанности и адаптации к казахстанским условиям выглядит
предпочтительной по целому ряду преимуществ:
- снижение государственных расходов (как
правила бюджетных) за счет привлечения частных средств и переложения части
затрат на конечных пользователей;
- возможность практической и быстрой
реализации общественно-значимых проектов, малопривлекательных для традиционных
форм частного финансирования;
- повышение эффективности проектов за счет
участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем
государственные институты;
- возможность привлечения лучших
управленческих кадров, техники и технологий, а также повышение качества
обслуживания конечных пользователей.
Указанные
выше преимущества концессии делают эту форму сотрудничества государства и
бизнеса весьма привлекательной.
Использованная литература:
1.
«Транспортная стратегия
Республики Казахстан до 2015 года», Астана , 2006
2.
«Программа развития
автодорожной отрасли Республики Казахстан на 2006-2012 годы», утверждена
Постановление Правительства Республики Казахстан от 9 декабря 2005 года N 1227
3.
Скрябин С.В. «Законодательство Республики Казахстан о концессиях: состояние и
перспективы» // выступление на конференции
«Государственно-частное партнерство как фактор развития экономики», Астана, 31
мая 2007 г.
4.
Закон Республики Казахстан от 24.06.2010 N 291-IV «О недрах и
недропользовании»
5.
Закон Республики Казахстан от 12 апреля 2005
года № 36-III «О государственном социальном заказе»
6. American Road and
transportation Builders Association, Public/Private Ventures in Transportation
Division, 1998