Право/8. Конституционное право

Толысбаева А.Д.

Семипалатинский государственный университет им. Шакарима, Казахстан

Становление двухпалатного парламента в странах СНГ как основа демократизации государства и общества

Первые шаги строительства демократии в государствах Евразийского региона показали, что реальная демократия требует четкого законодательного и государственного обеспечения, планомерного воспитания политической и правовой культуры. Формирование конституционных основ

функционирования национальных парламентов – одна из составляющих этого процесса.

В 1992-1993 гг. во многих странах - членах СНГ были приняты новые конституции. В этой связи представляет большой интерес сравнительный анализ текстов упомянутых конституций, закрепивших коренные изменения в политической, экономической и социальной жизни.

Конституции бывших советских стран впервые закрепили понятие парламента - как высшего представительного и законодательного органа государственной власти. Тем самым были положены конституционные основы для развития парламентаризма на постсоветском пространстве Данный правовой институт постоянно развивается и совершенствуется, меняется его нормативная основа. Поэтому исследование парламентаризма в современной период представляет научный и практический интерес.

Парламент – правовой институт государственной представительной и законодательной и власти, который является связующим звеном между обществом и государством. Он выполняет две важнейшие функции: а) формирует законодательство, на основании которого развиваются политическая, экономическая и социальная системы, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина; б) осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.

Парламентаризм в странах СНГ развивается на основе сравнительно-правовых исследований с учетом практики зарубежного опыта. Сегодня в мире насчитывается более 200 стран, где приняты парламентские формы правления, а около 50 стран имеют двухпалатные парламенты. Задачи науки конституционного права заключаются в выборе наиболее оптимальных форм работы парламента (как в области конституционного статуса, так и внутренней организации его деятельности применительно к современным реалиям), и их закреплении в нормативных правовых актах, регулирующих основы деятельности парламентов стран СНГ[3].

Рассмотрим становление двухпалатного парламента в странах бывшего Советского Союза: Казахстана, России и Узбекистана. Период 1994-1995 годов является чрезвычайно важным в истории становления казахстанского парламентаризма. Верховный Совет тринадцатого созыва, функционировавший с апреля 1994 по март 1995 года, стал первым профессиональным Парламентом Казахстана, в котором депутаты работали на постоянной основе.
В те дни глава государства Н.А. Назарбаев публично заявил: "...уходит в прошлое идея сосредоточения всей власти в руках Советов. Создана реальная возможность полностью изжить элементы советской государственной системы и перейти к современному парламентаризму".

Проработав немногим меньше года, Верховный Совет тринадцатого созыва был признан нелегитимным, так как Конституционный суд признал не соответствующими Конституции некоторые нормы избирательного законодательства, в соответствие с которыми проводились выборы депутатов.
В тоже время следует признать тот факт, что в Верховном Совете тринадцатого созыва были заложены предпосылки для дальнейшего развития парламентаризма в Казахстане. Как заметил в те годы Председатель Верховного Совета тринадцатого созыва А. Кекилбаев: «Создание профессионального Парламента, пожалуй, можно без всякой натяжки назвать едва ли не самым крупным событием в общественно-политической жизни нынешнего года. Начало его работы, несомненно, войдет в казахстанский исторический календарь как одна из заметных вех в становлении новой государственности и демократии… Профессионального Парламента у нас никогда не было, и мы вынуждены действовать методом проб и ошибок… Постепенно идет выкристаллизация полномочий Верховного совета, обладающего новым статусом».

В результате референдума, проведенного 30 августа 1995 года, была принята новая Конституция Республики Казахстан, которая не просто провозгласила принцип разделения власти, обеспечивающий стабильность, эффективное функционирование и взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей – в ней была закреплена конкретная система сдержек и противовесов. Основной Закон утвердил в качестве высших ценностей человека, его жизнь, права и свободы.
В Конституции Республики Казахстан 1995 года было закреплено, что Парламент является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции и состоящим из Палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе [5].

Следует отметить, что понятие «Парламент» впервые официально было закреплено именно в Конституции Республики Казахстан, принятой 30 августа 1995 года на всенародном референдуме. Только после этого Президент страны Н.А.Назарбаев подписал Указ, имеющий силу Конституционного закона, «О выборах в Республике Казахстан», согласно которому процесс избрания депутатов в двухпалатный Парламент состоялся в конце 1995 года.
От созыва к созыву совершенствуя законодательную практику и методы отражения и представительства народных интересов, депутаты всех четырех созывов внесли свой уникальный вклад в строительство системы парламентаризма.
Следует отметить, что наиболее уникальный шанс поднять на новую высоту понятие «парламентаризм» выпал на долю депутатов последнего созыва, так как благодаря конституционной реформе 2007 года, они получили очень важные инструменты влияния на государственную политику - ряд контрольных полномочий по отношению к исполнительной власти и право согласования высших должностных лиц государства.

Данные обстоятельства позволяют с уверенностью сказать, что парламентаризм на данном этапе вступил в новый период своего развития, качественно отличного от предшествующих этапов. И это стало новым свидетельством позитивной динамики его институциализации и признаком зрелости казахстанской демократии. 

Становление высшего законодательного органа Узбекистана имеет свои специфические особенности, обусловленные историческим прошлым. Национальная специфика предполагает различные формы и методы государственного строительства. Избранная конкретная форма такого строительства есть синтез всеобщего с национально-историческим, специфичным. Недаром познание любого социального явления предполагает, в первую очередь, определение того, как оно возникло в конкретных условиях определенной исторической эпохи, какие основные этапы прошло в своем развитии, как изменилось в процессе этого развития, какова тенденция его движения в перспективе. Президент Республики Узбекистан И.А. Каримов отмечал: "Нацию надо беречь, а для этого нужно изучать ее подлинную историю, хранить и оберегать ее". Следовательно, исторический подход является неотъемлемым элементом политико-правового анализа, без которого нельзя дать адекватную трактовку политической реальности. Становление независимости Узбекистана развивалось в рамках однопалатного парламента. Однопалатный парламент позволил в условиях отсутствия правовой базы в новом государстве быстро, без задержек принять необходимое законодательство, стимулирующее ускоренное развитие страны и показал в этом плане свою динамичность. Законотворчество стало главным направлением работы депутатов. С 1995 по 2004 годы Олий Мажлис принял 240 законов, 778 постановлений, внес 1573 изменения и дополнения в действующие законодательные акты, ратифицировал более 130 международных договоров и соглашений. Высший законодательный орган страны стремился на данном этапе разработать и принять законы, способствующие укреплению государственного суверенитета, гражданского мира и социальной стабильности, углублению демократических, социально-экономических реформ в обществе. В результате парламент значительно расширил и укрепил правовую базу самостоятельного развития страны по пути демократии и прогресса. К примеру, в законах «О политических партиях», «О негосударственных некоммерческих организациях», «Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (Омбудсмане)», «Об органах самоуправления граждан», других законодательных актах, принятых Олий Мажлисом первого созыва, получили дальнейшее развитие нормы, заложенные в Конституции Республики Узбекистан. Немаловажным на правлением деятельности однопалатного Олий Мажлиса явился парламентский контроль, в рамках которого Комитеты и комиссии Олий Мажлиса рассматривали ежегодно около 60 вопросов в порядке контроля за исполнением законодательных актов, конвенций, национальных программ [4 стр.305].

В декабре 2004 года в результате конституционной реформы осуществился переход к двухпалатному парламенту: Сенат Олий Мажилиса и Законодательная палата Олий Мажилиса. В результате, на основании внесенных изменений в Конституцию Узбекистана, а также принятия основополагающих конституционных законов были про ведены выборы в Законодательную палату, которые состоялись в два тура.

С созданием двухпалатного парламента законодательная власть в Республике Узбекистан поднялась на новый уровень своего развития. А главное - значительно повысилось качество принятых законов, хотя законотворческий процесс существенно усложнился. Повысилась роль политических партий в принятии законодательных актов. Сложилась практика предварительного рассмотрения законопроектов партийными фракциями, обязательного заслушивания их мнений при обсуждении проектов правовых документов на пленарных заседаниях Законодательной палаты [7].

В Российской Федерации Федеральное Собрание как парламент республики пришло на смену "двухступенчатому" механизму высших органов государственной власти Российской Федерации, включавшему Съезд народных депутатов и формируемый им Верховный Совет.
Созданные в годы советской власти в качестве представительных органов "нового, социалистического типа, коренным образом отличающихся от учреждений буржуазного парламентаризма" эти государственные органы по мере демократизации российского общества, отражения в Конституции принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и постепенного проведения его в жизнь все более обретали черты парламента. Однако стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавшей тогда Конституцией полномочий, противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам[6, стр.8].

Сегодня, согласно Конституции РФ (ст. 94), Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России.
Как показывает мировой опыт развития парламентских систем мира, их развитие процесс не конечный, а перманентно продолжающийся. Совершенствование практики функционирования парламентаризма, как системы представительства народа в виде избираемого собрания, которая обладает определенными правами и полномочиями при принятии решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя, это необходимый атрибут его жизнеспособности. И главной причиной этого является то, что институты власти должны постоянно подстраиваться под инновационные вызовы непрерывно трансформирующихся реалий современности, иначе они станут анахронизмом или даже тормозом развития общественных отношений [3, стр.13].

Всё это с высокой долей ответственности можно сказать и о перспективах развития парламентаризма в странах постсоветского пространства. И, несмотря на конституционные реформы, совершенствование правового поля, в рамках которого функционирует парламентские системы необходимо продолжить. И основные направления этих реформ были чётко определены Главой Казахстана Н.А. Назарбаевым в его выступлении на открытии 17-ой ежегодной сессии Парламентской Ассамблеи ОБСЕ 29 июня 2008 года в Астане. Это, прежде всего:
- создание правового механизма, позволяющего сформировать парламент с участием не менее двух партий;

- создание более благоприятных условий для государственной регистрации политических партий;

- совершенствование процедурных моментов электорального процесса[8].
Необходимо, также совершенствовать законодательное регулирование в сфере дальнейшей демократизации государств и общества, что позволит странам выйти на новый уровень развития политического плюрализма и свободы выражения общественных интересов, как через Парламент, политические партии, общественные организации, так и СМИ.

Литература:

1.Конституция Республики Казахстан, от 30.08.1995г.

2.Айтхожин К.К. Конституция Республики Казахстан // http://kazgua.co.kz/zhirench.shtml
3.Вишняков В.Г. Конституции стран - членов СНГ: система государственной власти и местного самоуправления // http://www.juristy.ru/statii/govlaw/govlaw3.htm

4.Дмитриев Ю. А., Михалева Н. А. Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. Вып. 2. - М.: Манускрипт, 1997. - 672с.
5. Официальный сайт Парламента Республики Казахстан // http://www.parlam.kz/ru

6. Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности: сравнительно-правовое исследование: автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва, 2009.

7.Сенат Олий Мажилиса Республики Узбекистан. История развития парламентаризма в Узбекистане.// http://www.senat.uz/ru/about/index.html

8. Выступление Президента Н.А.Назарбаева на открытии 17-ой ежегодной сессии Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. Астана, 29 июня 2008 года// http://www.zakon.kz/115062-vystuplenie-prezidenta-n.a.nazarbaeva.html.