Экономические науки/13. Региональная экономика

к.э.н., доц. Шмиголь Н.С.

Финансовый университет при Правительстве РФ, Россия

Перспективы функционирования бюджетных резервов субъектов РФ как инструмента стабилизации экономики региона в посткризисный период

Для обеспечения реализации органами государственной исполнительной власти субъектов РФ возложенных на них расходных обязательств при возникновении непредвиденных обстоятельств в ходе исполнения бюджета субъекта РФ, в расходной части бюджета субъекта РФ формируются бюджетные резервы в форме различного рода резервных фондов. Эти фонды создаются для финансового обеспечения расходов неотложного характера и имеют различное целевое назначение. Основными целями формирования и использования средств бюджетных резервов на региональном уровне являются:

· выполнение непредусмотренных на текущий финансовый год экономически и/или социально значимых расходных обязательств субъекта РФ, которые имеют непредвиденный и неотложный характер, в том числе в связи с необходимостью ликвидации неблагоприятных последствий стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций, в случае недостаточности доходов субъекта РФ для их финансового обеспечения;

· обеспечение финансирования расходов регионального бюджета расходов при возникновении временных кассовых разрывов.

Необходимость образования данных резервных фондов на региональном уровне диктуется тем, что органы государственной исполнительной власти субъектов РФ, при возникновении различного рода непредвиденных событий, принимают на себя основную нагрузку в управлении социально-экономическими процессами в рамках своей территории. Наличие резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данных обстоятельствах дает им возможность самостоятельно и оперативно решать вопросы о выделении бюджетных средств для финансирования неотложных мероприятий в рамках собственного территориального хозяйственного комплекса, исходя из интересов и традиций населения данной территории и обеспечивать удовлетворение на достаточном уровне общественных и индивидуальных потребностей, в том числе, поддерживать необходимый уровень обеспечения жилищно-бытовыми и иными социальными услугами.

Бюджетные права в области формирования и использования бюджетных резервов субъектов Российской Федерации определены в нормативных правовых актах общефедерального значения, а также регламентируются соответственно нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

В соответствии со статьями 5 и 76 Конституции Российской Федерации субъекты Федерации в пределах своей компетенции обладают самостоятельностью и равноправием в регулировании бюджетных отношений, в том числе и в вопросе о резервных фондах.

В статье 81 Бюджетного кодекса РФ установлено право создавать резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в расходной части бюджетов субъектов РФ. В соответствии с п.3 статьи 81 БК РФ размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается законами о бюджетах субъектов РФ и не может превышать 3 процента утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов. Порядок использования бюджетных ассигнований указанных резервных фондов устанавливается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 81.1 БК РФ субъектам РФ с 2009 г. также предоставлено право формировать Резервный фонд субъекта РФ (далее – Фонд). Согласно абзацу второму п. 1 ст. 81.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае его создания порядок формирования и использования средств Фонда устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации). В п. 2 ст. 81.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что Резервный фонд субъекта РФ представляет собой часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.

Роль оперативного бюджетного резерва, за счет которого покрываются временные кассовые разрывы в ходе исполнения бюджетов субъектов РФ, в настоящее время выполняет свободный остаток средств на начало текущего финансового года. В статье 95 БК РФ определяется возможность направления остатков средств бюджета субъекта Российской Федерации на начало текущего финансового года на покрытие временных кассовых разрывов в объеме, определяемом законом субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст.6 БК РФ под временным кассовым разрывом понимается прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета.

Представляется, что такое определение кассового разрыва не показывает его отличия от понятия дефицита бюджетных средств, возникающего в течение финансового года в ходе исполнения бюджета. Важно отметить, что кассовый разрыв представляет собой несовпадение во времени между поступлением бюджетных средств и необходимостью бюджетного финансирования. При этом подразумевается, что эти бюджетные средства в дальнейшем поступят в запланированном объеме. При возникновении дефицита бюджетных средств в ходе исполнения бюджета мы имеем дело с несоответствием фактического поступления бюджетных средств их плановому объему в рамках планируемого периода, что в свою очередь затрудняет процесс текущего исполнения бюджета. Определение же этих двух понятий как равнозначных на практике приводит к нецелевому использованию оперативных бюджетных резервов и их уменьшению к концу текущего финансового года.

Для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения соответствующего бюджета, в бюджетах отдельных субъектов РФ формируется особый финансовый резерв. Источником создания данного резерва являются суммы остатка средств на счете бюджета на начало финансового года (а при его восполнении в течение года – суммы остатка средств на счете бюджета на начало месяца текущего финансового года). Средства данного финансового резерва учитываются в составе источников финансирования дефицита соответствующего бюджета, что снижает его эффективность как оперативного резерва субъекта РФ, поскольку в данном случае не учитывается экономическая природа временного кассового разрыва и его отличия от текущего бюджетного дефицита.

Таким образом, в настоящее время в расходной части бюджетов субъектов РФ формируются:

резервный фонд высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, средства которого используются по различным направлениям, включая финансирование непредвиденных расходов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий территориального и регионального характера на территории субъекта РФ;

Резервный фонд субъекта Российской Федерации, который формируется для финансирования расходных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности доходов бюджета субъекта РФ;

финансовый резерв для финансирования внутригодовых кассовых разрывов в ходе исполнения бюджета субъекта РФ.

При этом если резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ создаются в бюджетах практически всех субъектов РФ в обязательном порядке, то Резервные фонды субъектов РФ и оперативные финансовые резервы формируются на добровольной основе и являются новым видом резервов, создаваемых в региональных бюджетах.

Рассматривая особенности функционирования Резервных фондов субъектов РФ, следует отметить, что их формирование субъектами РФ началось с 2009 г., когда с вступлением в действие положений Федерального закона от 30.12.2008 г. фактически была создана правовая основа их функционирования. Как уже отмечалось выше, в Бюджетный кодекс РФ была введена новая статья 81.1., предусматривающая формирование Резервных фондов субъектов РФ, предназначенных для исполнения расходных обязательств региона в случае недостаточности доходов бюджета соответствующего субъекта РФ.

Помимо указанной статьи, нормативно-правовое регулирование механизма функционирования Резервных фондов субъектов РФ должны осуществлять непосредственно сами субъекты РФ на основании специально разработанных и принятых региональных законов. В таких законах должны найти отражение порядок формирования и допустимая при различных экономических условиях величина Резервного фонда субъекта РФ, возможные направления использования и порядок расходования его средств, а также вопросы управления средствами данного фонда. С целью оказания содействия субъектам РФ в реализации механизма формирования и функционирования Резервного фонда субъекта РФ Министерством финансов были разработаны Методические рекомендации для субъектов РФ по формированию и использованию региональных фонов финансовых резервов (далее – Методические рекомендации). В данном документе выделены три основные цели создания Резервных фондов субъектов РФ:

1. обеспечение финансирования расходов в период сезонных отклонений объема поступлений доходов от объема расходов;

2. компенсация снижения доходов бюджета в связи с рецессией;

3. финансирование социально - и (или) экономически значимых расходов субъекта РФ в течение определенного периода времени.

Анализируя формулировки вышеуказанных целей формирования Резервных фондов субъектов РФ, прежде всего, обращает внимание их несоответствие экономическому содержанию бюджетных резервов, поскольку содержание процесса резервирования бюджетных средств предполагает их обособление на отдельном счете до наступления определенного непредвиденного события. То есть средства резервных фондов субъектов РФ должны расходоваться только при наступлении непредвиденных событий, при которых возникают неотложные расходы бюджета, имеющие, как правило, временный, а не регулярный характер. В представленных же в п.2 и п.3 формулировках целей функционирования Резервных фондов субъектов РФ, по функциональному назначению данные фонды фактически были приравнены к источникам финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Отсюда можно сделать вывод о необходимости четкого разграничения в источниках бюджетного права на федеральном уровне функционального назначения «бюджетных резервов (резервных фондов)» и «источников финансирования бюджетного дефицита» с тем, чтобы ликвидировать их одинаковое толкование и дублирование их функций в процессе исполнения бюджета любого уровня бюджетной системы РФ, в том числе и бюджета субъекта РФ.

Также следует отметить, что на сегодняшний день финансирование непредвиденных расходов бюджетов субъектов РФ, в том числе связанных с рецессией, осуществляется за счет средств резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Поэтому формирование для этих же целей еще одного резервного фонда в составе бюджета субъекта РФ представляется нецелесообразным.

Кроме того, учитывая текущее состояние доходной части бюджетов большинства субъектов РФ, имеющиеся проблемы сбалансированности региональных бюджетов и бюджетной устойчивости субъектов РФ, представляется, что только регионы-доноры (которых в 2011 г. насчитывается 14, а в 2012 г. планируется сокращение их количества до 10) способны создать в составе своих бюджетов такие Резервные фонды субъектов РФ, которые по своему функциональному назначению будут близки к Резервному фонду, формируемому в составе федерального бюджета. Остальные регионы просто не смогут найти таких источников доходов, которые бы имели долгосрочный характер и обеспечивали стабильные поступления средств в Резервный фонд субъекта РФ на длительную перспективу. Очевидно, что приоритет в формировании Резервного фонда субъекта РФ стратегического характера остается за регионами, имеющими доходы от освоения и переработки природных ресурсов. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт функционирования подобных резервных фондов отдельных административно-территориальных единиц, к которым относятся Постоянный резервный фонд Аляски (США), Постоянный доверительный фонд полезных ископаемых Вайоминга (США), Трастовый фонд наследственных сбережений Альберты (Канада), Именно такие, значительные по объему аккумулируемых средств, стратегические резервные фонды способны реализовать цели компенсации снижения доходов бюджета в связи с рецессией и гарантировать финансирование социально- и (или) экономически значимых расходов административно-территориального образования в течение определенного периода времени. При этом следует отметить, что данные цели могут быть реализованы только в случае накопления в этих фондах значительного объема средств.

Очевидно, что в случае формирования субъектами РФ Резервного фонда субъекта РФ за счет доходов от невозобновляемых природных ресурсов, главной задачей, требующей первоочередного решения на региональном уровне, будет задача формирования эффективной структуры управления средствами Резервного фонда субъекта РФ. Данное требование обусловлено особым статусом доходов от распоряжения природными ресурсами, которые являются частью национального богатства страны, что, соответственно, вызывает необходимость эффективного использования и управления такими средствами.

Вместе с тем, согласно Методическим рекомендациям, для субъектов РФ предусмотрен только один механизм управления средствами Резервного фонда субъекта РФ – инвестирование средств Фонда в банковские депозиты. Однако в условиях рецессии такой вариант управления средствами Резервного фонда субъекта РФ является неэффективным, поскольку уровень реальной доходности от размещения средств Фонда в банковские депозиты является крайне низким и даже не позволяет защитить эти средства от инфляционного обесценения. Таким образом, в современных экономических условиях от данного варианта управления средствами Резервных фондов субъектов РФ могут выиграть только коммерческие банки, получившие в свое распоряжение бюджетные средства в объеме Фонда, поскольку данный механизм инвестирования в условиях рецессии можно рассматривать только как очередную меру высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по поддержанию устойчивости кредитной системы на территории регионов.

Вместе с тем, в публикациях руководителей Минфина России отмечается необходимость использования зарубежного опыта управления средствами административно-территориальных единиц, основанного на механизме доверительного управления средствами фонда. Для успешной реализации данного механизма в нашей стране на региональном уровне, представляется необходимым разработать правовую базу в области инвестирования средств Резервных фондов субъектов РФ стратегического характера. Она должна содержать правовую регламентацию механизма управления средствами Резервных фондов субъектов РФ, и, по нашему мнению, включать не только эффективную структуру управления фондами, но расширенный состав возможных объектов инвестирования средств Резервных фондов субъектов РФ, позволяющих диверсифицировать инвестиционные риски и получать реальную доходность от размещения средств фондов.

Таким образом, в современных условиях развития экономики российских регионов, формирование Резервного фонда стратегического характера в составе бюджетов субъектов РФ представляется задачей, требующей решения в долгосрочной перспективе. В тоже время, учитывая нестабильное кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ в течение финансового года, обусловленное как неудовлетворительным кассовым планированием доходов и расходов региональных бюджетов, так и сезонностью поступления и расходования бюджетных средств, представляется целесообразным обязательное формирование в составе бюджета субъекта РФ оперативного резерва с целью своевременного финансирования внутригодовых кассовых разрывов.

По мнению автора, именно оперативные фонды финансовых резервов призваны обеспечить стабильность исполнения регионального бюджета по расходам в посткризисный период.

Следует отметить имеющийся положительный опыт ряда субъектов РФ в формировании и использовании оперативного финансового резерва. Так, например, такой финансовый резерв образуется в областном бюджете Ленинградской области. Правовой базой его функционирования является Порядок формирования и использования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областного бюджета Ленинградской области, утвержденный Постановлением Правительства Ленинградской области от 30.06.2006 № 212. В данном нормативном правовом акте устанавливается, что:

1) финансовый резерв формируется за счет остатков средств на счете областного бюджета;

2) областным законом об областном бюджете на очередной финансовый год утверждается предельный объем финансового резерва в составе источников финансирования дефицита областного бюджета;

3) источниками формирования финансового резерва являются средства:

до 30 процентов от суммы остатков средств на счете областного бюджета на начало соответствующего финансового года;

до 50 процентов от суммы остатков средств на счете областного бюджета на начало месяца, кроме января, если объем финансового резерва не достиг предельного объема;

4) утвержденная величина финансового резерва восстанавливается за счет поступления доходов непосредственно после преодоления временного кассового разрыва, возникшего при исполнении областного бюджета;

5) при неполном использовании финансового резерва сумма его остатка по состоянию на 31 декабря переходит в состав финансового резерва на следующий финансовый год.

Как видно из данного примера, оперативный финансовый резерв по своему содержанию во многом повторяет формировавшуюся до 2008 г. в ряде субъектов РФ оборотную кассовую наличность. Ее экономическое назначение заключалось в том, что оборотная кассовая наличность создавалась для покрытия кассовых разрывов в бюджете, вызываемых несовпадением по времени между поступлением доходов в бюджет и необходимостью осуществления бюджетного расхода. Такой резерв гарантировал исполнение бюджета не по сумме бюджетных ассигнований, а по времени направления бюджетных средств на финансирование запланированных расходов. Оборотная кассовая наличность формировалась за счет части свободного остатка средств на бюджетном счете, образовавшегося к концу года в результате исполнения бюджета, как текущего года, так и прошлых лет. Сумма оборотной кассовой наличности не входила в состав доходов и расходов бюджета и отражалась за балансом доходов и расходов бюджета.

В настоящее время в Бюджетном кодексе РФ и иных федеральных нормативных правовых актах по финансово-бюджетным вопросам отсутствует требование создания в обязательном порядке оперативного бюджетного резерва в бюджетах бюджетной системы, в том числе в бюджетах субъектов РФ. На практике внутригодовые кассовые разрывы финансируются за счет свободного остатка средств на начало текущего финансового года и бюджетных кредитов, полученных из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы. В условиях рецессии использование бюджетных кредитов, предоставляемых на платной основе, еще больше подрывает бюджетную устойчивость бюджетов субъектов РФ и, соответственно, не может рассматриваться в качестве эффективного источника финансирования внутригодовых кассовых разрывов. А рассмотрение свободного остатка средств в качестве источника финансирования бюджетного дефицита на практике приводит к его расходованию не только на финансирование внутригодовых кассовых разрывов, но и на финансирование текущего дефицита бюджета субъекта РФ. В этих условиях, когда в обязательном порядке не нормируется величина свободного остатка средств для финансирования внутригодовых кассовых разрывов, исполнение бюджета по расходам в течение бюджетного года осуществляется крайне неравномерно. Соответственно, действующий механизм финансирования расходов бюджетов субъектов РФ в период сезонных отклонений объема поступлений доходов от объема расходов, не обеспечивает стимула к формированию данного вида бюджетных резервов в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, что в еще большей степени ухудшает кассовое исполнение бюджетов в течение бюджетного года.

Для обеспечения стабильности кассового исполнения бюджетов субъектов РФ в течение бюджетного года представляется важным установить в законодательном порядке (путем внесения дополнительной статьи в Бюджетный кодекс РФ) требования обязательного формирования в бюджетах субъектов РФ оперативного финансового резерва для финансирования внутригодовых кассовых разрывов. В данной статье также должны найти отражение источник формирования данного резерва (свободный остаток средств на начало финансового года) и целевой характер его использования (расходование средств резерва на ликвидацию внутригодовых кассовых разрывов). С целью обеспечения сохранности средств и целевого характера расходования оперативного финансового резерва, представляется важным законодательно закрепить требование о восстановлении объема оперативного финансового резерва к началу следующего финансового года, а также в перспективе обеспечить раздельный учет его средств и учет источников финансирования бюджетного дефицита, например, выведя оперативный финансовый резерв за баланс доходов и расходов бюджета субъекта РФ. Это позволит четко разграничить источники финансирования бюджетного дефицита и средства оперативного финансового резерва, исходя из их экономической природы, и обеспечить их строго целевое использование.

Таким образом, современные тенденции функционирования различных видов бюджетных резервов субъектов РФ свидетельствуют о необходимости уточнения и дальнейшего развития, прежде всего, правовых основ их формирования и использования, как на федеральном, так и на региональном уровне с учетом их экономического содержания и функционального назначения. Представленные автором статьи предложения в части совершенствования нормативно-правового регулирования бюджетных резервов субъектов РФ могут способствовать устранению существующих в настоящее время проблем их функционирования и содействовать повышению бюджетной устойчивости субъектов РФ в посткризисный период.

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Федеральный закон от 30.12.2008 № 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

3. Постановление Правительства Ленинградской области от 30.06.2006 № 212 «О Порядке формирования и использования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областного бюджета Ленинградской области».

4. Методические рекомендации для субъектов Российской Федерации по формированию и использованию региональных фондов финансовых резервов: Утв. Министерством финансов Российской Федерации 27 авг.2010 г. – http://www.minfin.ru/budget/regions/methology.

5. Воробьева Н.Н. Правовые проблемы создания и функционирования резервного фонда субъекта РФ //Проблемы учета и финансов – 2011 - № 1 – С. 77-81.

6. Шийко Р.С. О резервных фондах субъектов РФ //Бюджет – 2011 – май – С. 20-21.