Экономические науки/15. Государственное регулирование экономики

Ст. преп. Терентьева Н.Ю.

Иркутский государственный университет путей сообщения, Россия

Методические проблемы оценки эффективности региональных целевых программ

В условиях реформы государственного управления основным методом управления становится программно-целевой, основанный на разработке целевых программ для решения существующих экономических и социальных проблем регионов и страны в целом. В отечественной практике программно-целевого управления существовал ряд проблем, связанных с недофинансированием программ в условиях экономического кризиса, ошибками целеполагания, отсутствием четкого определения сфер ответственности за реализацию программ, игнорированием реальных возможностей регионов (бюджетных, материальных, трудовых ресурсов и др.) по реализации программ, подменой глубокого научного анализа ситуации директивным выбором проблем для программной разработки и др.

В современных условиях в связи с курсом на повышение результативности деятельности бюджетных организаций нормативными актами предусмотрен ряд требований к разработке программ и методике расчета индикаторов, представленных в таблице. Исходя из предъявляемых требований, в регионах (Амурской, Брянской, Вологодской, Калужской, Нижегородской, Новосибирской, Иркутской, Ростовской, Тульской, Ярославской областях, в республиках Карелия, Бурятия, Хакасия и др.) разработаны методики оценки целевых региональных программ. В данных методиках предусмотрено два этапа оценки: 1) на предварительном этапе оценивается степень проработки программы; 2) на конечном этапе оценивается общественно-экономическая эффективность реализации программы по аналитическим показателям путем сравнения полученных результатов деятельности (непосредственных и конечных) с произведенными затратами.

Таблица

Требования к разработке целевых программ и индикаторов результативности

Требования к разработке программ

Требования к методике расчета индикаторов

1.Четкая формулировка цели программы в соответствии с приоритетами государственной политики, полномочиями и сферами ответственности органов исполнительной власти соответствующего уровня 2. Описание ожидаемых результатов реализации программы: непосредственных (в виде услуг) и конечных (в форме эффекта для получателей услуг) 3. Наличие системы индикаторов и показателей (со значениями) для измерения результатов для предварительной, текущей и завершающей оценки программы 4. Обоснование потребностей в ресурсах для достижения поставленных целей и результатов программы, оценки рисков при реализации программы 5. Определение системы управления реализацией программы с разграничением полномочий и ответственности субъектов управления

1. Наименования и единицы измерения индикаторов 2. Определение и алгоритм формирования, наименование, определения и значения базовых показателей 3. Источники данных для расчета индикаторов 4. Сроки и порядок сбора данных для расчета индикаторов с указанием органа, ответственного за сбор данных 5. Периодичность расчета, сроки и порядок представления индикаторов ответственному за реализацию программы

1. На предварительном этапе оценки региональных целевых программ в методиках приводятся комплексные критерии, рассчитанные по первичным критериям, отражающим: соответствие программ приоритетам социально-экономического развития РФ, региона и муниципального образования, анализ проблемной ситуации и прогноз; задачи, решаемые программно-целевым методом; наличие и глубину проработки индикаторов эффективности реализации программ; уровень финансового обеспечения программ с указанием финансовых источников и уровень управления и контроля исполнения программ. Соответствие первичным критериям оценивается по бальной шкале по системе «да» - «нет», «соответствует» - «допустимо» - «не соответствует» с максимальным, средним и минимальным количеством баллов. Каждому первичному критерию присваивается весовой коэффициент в зависимости от значимости критерий, определяемый «экспертным» путем. По сумме первичных критериев определяется оценка по комплексным критериям и рассчитывается интегральный показатель рейтинга программы в форме «эффективная» программа, «умеренно эффективная», «адекватная» и «неэффективная». Таким образом, проводится предварительная оценка программ по качеству их проработки.

2. На конечном этапе для оценки результативности реализации программ формируются индикаторы по каждой задаче (направлению) программы, также основанные на балльном принципе и отражающие степень достижения показателя результата при фактически достигнутом уровне расходов бюджета за отчетный период (год) (например, Амурская методика). Эффективность программы предполагает отношение результата к бюджетным расходам на его получение.

Среди многочисленных методик вызывает интерес методика республики Бурятия, объединяющая предварительную оценку при формировании программы и оценку реализации программы для принятия решения о финансировании программ на следующий год. Здесь помимо традиционных вопросов при проведении экспертной оценки программы присутствуют вопросы критического плана, связанные с исправлением недостатков при формировании и реализации программы, и предложен алгоритм действий в зависимости от ответа на вопрос со ссылкой на документы. Между вопросами существует логическая взаимосвязь: если да – нет, то перейти к вопросу № . По каждому ответу даны балльные ограничения. По результатам оценки рассчитывается интегральный показатель по действующим и новым программам и формируется перечень программ (подпрограмм), предлагаемых к финансированию на очередной финансовый год. Методика обоснована, всеобъемлюща, однако достаточно сложна, при большом количестве программ требует глубокой работы для проведения оценки путем создания группы экспертов и значительного затрат времени для проведения оценочной работы, что ведет к очередным расходам бюджетных средств.

В методике, разработанной новосибирскими учеными, подробно представлена методика формирования средне-, долгосрочных планов и комплексных программ, а по оценке дается ссылка на методику оценки Кемеровской области на основе интегрального показателя, характеризующего экономическое, медико-экологическое и социально ориентированное развитие и уровень материального благосостояния.

Проанализировав методики регионов, надо отметить следующие методические проблемы. Во-первых, несмотря на регламентирование критериев соответствия приоритетам страны, региона, города, не всегда разрабатываемые программы действительно столь значимы для региона, а преследуют интересы отдельных групп чиновников или организаций, что ведет к «неэффективному» расходованию бюджетных средств и бюджетным правонарушениям (преступлениям). Во-вторых, «экспертная» оценка является достаточно условной, при этом методики копируют друг друга, значение коэффициентов приблизительно одинаково, что, впрочем, соответствует рекомендациям Минфина РФ. В-третьих, в программах не всегда четко формулируются цели, что ведет в результате к простому финансированию текущей деятельности организаций. В-четвертых, ожидаемые результаты реализации программ даны в большинстве социальных программ описательно, поскольку оценить результаты количественным индикатором сложно, а показатели «увеличения рождаемости, снижения заболеваемости, смертности» и проч. не дают полной картины и связаны порой не с конкретной программой, а другими причинами социального, демографического, экономического характера.

В-пятых, при обосновании потребностей в ресурсах для реализации программы не учитывается риск её невыполнения, связанные с качественным предварительным анализом сложившейся ситуации при подготовке программы и порядком (графиком) выделения финансирования из бюджета и других источников. Вопрос привлечения средств из других источников в большинстве регионов и в Иркутской области остается открытым из-за отсутствия стимулов у бизнеса для участия в софинансировании целевых программ.

В-шестых, отсутствие единой методики расчета индикаторов для всей страны, а наличие только рекомендаций, на основании которых в каждом регионе идет разработка собственных методик со своими индикаторами, негативно отражается в дальнейшем на сопоставимости результатов организаций одной сферы деятельности из разных областей. Методики регионов отличаются по набору индикаторов, при этом баллы присваиваются условно, корректируются на поправочные коэффициенты, зависящие от субъективного мнения отдельных экспертов.

В-седьмых, оценочные критерии в методиках оценки не соответствуют этапам программно-целевого управления, а отражают количественные текущие и конечные показатели деятельности организаций, что объясняется простотой их сбора. Однако для оценки качественной стороны предоставляемых услуг в бюджетных организациях, по нашему мнению, необходимо шире внедрять социальные опросы, что требует проведения глубокой работы по разработке анкет социологами и экономистами, а с другой стороны, воспитания сознания граждан о необходимости участия в такой оценке. Рамки по индикаторам результативности устанавливаются не строго расчетным путем, а тоже по мнению экспертов, что опять – таки говорит о личностном подходе к оценке.

В восьмых, алгоритмы расчета индикаторов зачастую отличаются простотой и непоказательностью, что, с одной стороны, облегчает работу при оценке, но не дает наглядной картины по изменению ситуации, т.е. речь идет о простом анализе динамики показателей. Отсутствие методов математического моделирования в методиках говорит о разрыве практики с наукой.

Таким образом, установленные требования к методике и индикаторам выполняются весьма условно, наблюдается разнобой в методиках регионов, что в целом снижает результативность программно-целевого метода управления.

Литература:

1. Методические рекомендации по разработке и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация: Утв. Министром экономики 13.03.97 г. и Председателем Экспертного Совета при Правительстве РФ 11.03.97 г.// Рос. газ. 1997. 12 мар.

2. Методика комплексной формализованной оценки эффективности реализации республиканских целевых программ, предлагаемых к финансированию из республиканского бюджета: Приказ Минэкономразвития и внешних связей Республики Бурятия и Министерства финансов Республики Бурятия № 137 / № 67// Вести Бурятии. 2006. 25 июля.

3. Методика формирования и анализа комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований/ Псарёв В.И., Псарёва Т.В., Сушенцева Н.В., Гончаров И.А.// Под общ. ред. В.И.Псарёва, Н.В.Сушенцевой. – Новосибирск: СО РАН, 2010, 511с.

4. Методические рекомендации по разработке и реализации отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов: Приказ Минфина РФ и Минэкономразвития РФ №182н/674// Рос. газ. 2010 г. 23дек.

5. Постановление Правительства Иркутской области № 116-пп «Об утверждении порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Иркутской области и их формирования и реализации и порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Иркутской области», Методика оценки целесообразности разработки долгосрочных целевых программ Иркутской области от 15 апреля 2010 г. № 11-мпр, Методика оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Иркутской области» от 15 апреля 2010 г. № 12-мпр: Утв. приказом Министерства экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области // Вост.сиб.правда. 2010. 15 апр.