Эдильханов И.С.,
ассистент кафедры гражданского права и процесса ЧГУ
Принцип разделения властей
как основа конституционного строя России и
его влияние на становление формы правления в субъектах
Проблему рационального устройства государственной власти
и ее органов пытаются решить с момента возникновения государства как формы
организации общества. Территория России изначально формировалась из отдельных
регионов, весьма
разнообразных по своим природно-географическим характеристикам, образу жизни и
трудовой деятельности населения, уровню экономического и культурного развития. На
протяжении столетий она представляла собой сильное
централизованное государство, что позволило ей пройти через многие тяжелые испытания, выжить и сохранить все
народы, проживавшие на огромной евроазиатской территории.
Однако,
люди, размышляя над проблемой рационального
устройства государственной власти и ее органов, уже давно заметили, что
концентрация в чьих-то одних руках всех
рычагов влияния на процессы, происходящие в обществе и государстве, неизбежно ведет к отрицательным последствиям.
«Чем больше такая концентрация, тем выше вероятность произвола и
злоупотреблений. В связи с этим наиболее широкое признание получила и
продолжает сохранять вплоть до настоящего времени идея, в соответствии с
которой основные направления государственной власти должны разделяться и
вверяться в «разные руки», поскольку это будет мешать узурпаторским намерениям,
а вместе с этим - злоупотреблению властью и произволу»[1].
Вообще, современная теория разделения властей берет
начало в трудах Д. Локка и Ш. Монтескье.
Разделение властей - сложная, многогранная и далеко не однозначно толкуемая
доктрина. На всем протяжении ее развития не было единого подхода и к практике ее применения[2].
В разные периоды истории в разных
странах можно выявить различное соотношение функций и прерогатив трех
ветвей власти, обнаружить перераспределение, делегирование их полномочий друг другу. Под влиянием различных
факторов происходит то расширение
полномочий исполнительной власти, то усиление контроля законодательной власти
за исполнительной, возможно и расширение функций судебной власти. Вместе
с тем в разных странах складываются некоторые общие
тенденции и закономерности в реализации идеи разделения властей, что обусловлено схожестью условий
социально-политического развития. Однако, любая модель политического устройства, основанная на данном принципе, представляет собой развивающийся механизм,
изменения в котором отражают изменения
в соотношении социально-политических сил в обществе. Отсюда - многообразие вариантов воплощения рассматриваемого
принципа.
Идея разделения властей сформулирована Конституцией
Российской Федерации
как принцип конституционного строя. (В России принцип разделения властей был впервые закреплен в
качестве одной из основополагающих
конституционных идей при внесении в 1992г. изменений в Конституцию РСФСР
1978 г.) Отсюда ее верховенство, своего
рода святость, неприкосновенность. Другое дело насколько рамки конституционного принципа позволяют варьировать
содержание названной идеи. Такая "подвижность" идеи разделения
властей позволяет строить различные
варианты, закрепляемые в конституциях и уставах субъектов, получающие развитие в законодательстве и реальное
воплощение в практике государственного
строительства субъектов Российской Федерации. Но есть предел, выход за него недопустим. Он является сутью
рассматриваемой идеи.
Построение системы высших органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации, способ их формирования и взаимодействия с населением, в правовом
плане должны быть четко сориентированы на принципы и основы конституционного строя, сформулированные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября
1999 года №184-ФЗ (далее - Федеральный закон).
Положения ст. 2 Федерального закона,
принятого в соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации,
предписывают субъекту Российской Федерации учредить следующую систему органов
государственной власти: законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный
орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы
государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии
с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В этой же статье говорится, что
конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена
должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которое,
по-видимому, относится к иным органам государственной власти субъекта
Российской Федерации, образуемым в соответствии с конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации.
Однако варианты построения
системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации могут
быть самыми различным, а их оценка на соответствие указанным принципам -
дело органов конституционного контроля. Тем
не менее, попробуем проанализировать различные варианты форм правления в субъектах Российской Федерации, с точки зрения их общих черт, особенностей и установления
пределов возможного отклонения от упомянутых конституционных принципов.
В контексте предпринятого нами исследования,
нельзя не упомянуть и интересного резюме
Н.А. Богдановой, которое заслуживает идентичного воспроизведения, а
именно:
«Принципы, получившие закрепление в конституционном праве и играющие роль правовых ориентиров,
допускают варианты правового регулирования
и реализации правовых предписаний, а также различные модели устройства государственных институтов. Например,
принцип разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов (ч. 3 ст. 5) предполагает возможность такого
разграничения по Конституции (ст. 71, 72, 73), по договору (ч. 3 ст. 11) и в
порядке заключения соглашения (ч. 2 ст. 78).
Принцип, предписывающий осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на
законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), позволяет субъектам
Федерации самостоятельно устанавливать
систему своих органов государственной власти (ч. 1 ст. 77)»[3]
Последнее утверждение не совсем точно, так как современная правовая
наука, следуя конституционным установлениям, относит принцип разделения властей
к основам конституционного строя. Это значит, что он имеет основополагающее
значение при решении конкретных вопросов
построения государственного механизма. Конституционные положения,
устанавливающие основы организации и деятельности высших органов государственной власти, и определяющие
порядок их формирования, полномочия и сферу ведения, взаимоотношения
между ними, должны соответствовать
упомянутому конституционному принципу. Кроме того, предполагается, что к
основам конституционного строя, которым должна соответствовать система органов
государственной власти субъекта Российской Федерации, следует также отнести
положения о том, что Российская Федерация – демократическое, правового, социального
и светского государство, и о том, что в России установлена республиканская
форма правления (ст. 1 Конституции РФ).
Системный
подход к положениям ч.2 ст.11 Конституции РФ, которые устанавливают, что государственную власть в субъекте РФ осуществляют
образуемые им органы государственной власти, позволяет видеть, что законодатель
не указывает субъекту РФ, как должны именоваться образуемые ими органы
государственной власти, так как они образуются субъектом РФ самостоятельно, но
поскольку положение об органах государственной власти в субъекте РФ следует в
Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч.1 ст.11) федеральных органов
государственной власти, то это означает, что схема основных органов субъекта
Федерации и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, то есть
включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству
на федеральном уровне.
Следовательно,
ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе
каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т.п. Конституции и
уставы субъектов закрепляют в качестве основ конституционного строя систему
органов государственной власти, в число которых входят президент республики
(глава государства, глава республики) или губернатор (глава администрации)
других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства небыло),
законодательный (представительный) орган (с разными названиями), правительство
(кабинет, администрация) и судебные органы.
Органы
законодательной (представительной) власти.
Законодательные (представительные) органы в субъекте РФ олицетворяют народное
представительство и осуществляют, главным образом, законодательные функции,
принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая бюджет.
Наиболее
распространенными общеупотребительными наименованиями представительных органов
республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное
Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Некоторые республики именуют
свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал
в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал – Парламент в Тыве, Народное Собрание - Халкъа
Гулам – Парламент в Ингушетии и др.). Конституции закрепляют их как высшие
законодательные и представительные органы государственной власти, а решения
этих органов иногда наделялись
высшей юридической силой на территории
республики (Калмыкия и др.) несмотря на то, что основы конституционного строя
провозглашают верховенство Конституции РФ на всей территории страны.
Порядок
избрания в законодательный орган иногда отклоняется от положений, установленных
федеральными законами, что не раз становилось предметом рассмотрения в
Конституционном Суде (о проверке конституционности Закона Чувашской Республики
от 26.08.94 г. «О выборах депутатов Государственного Совета», о проверке
положений Закона Республики Башкортостан от 13.10.94 г. «О выборах депутатов
Государственного Собрания»).
Представительные
органы республик являются преимущественно однопалатными. Двухпалатные парламенты
существуют в Башкортостане (Палата Представителей и Законодательная Палата), в
Карелии (Палата Республики и Палата Представителей), в Кабардино-Балкарии
(Совет Республики и Совет Представителей), в Республике Саха (Якутия) (Палата
Республики и Палата Представителей), причем, как правило, верхняя палата
работает на непостоянной основе, а вторая – на постоянной.
Структура
некоторых парламентов отличается необычностью. Так, в Татарстане в структуре
Верховного Совета существует постоянно действующее Законодательное Собрание,
имеющее законодательные и контрольные функции. В Республике Тыва
представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем
первый выполняет обычные парламентские функции, а второй обладает
исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики.
Органы исполнительной власти. Конституционный принцип равноправия субъектов
Федерации не исключает разнообразия форм организации государственной власти.
Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные
формы которой различаются в каждом регионе.
Поскольку Конституция РФ рассматривает
республики как государства, конституции республик утверждают пост главы
государства, именуемого главой республики или главой государства. Пост
президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии,
Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии –
Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии. В Коми функции главы государства выполняет
лицо, именуемое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии – избираемый
населением Председатель Правительства.
В Удмуртии форма правления больше
напоминает парламентскую республику: Председатель Государственного Совета –
законодательного и представительного органа – высшее должностное лицо республики.
Сходное положение в Дагестане, где Народное Собрание (Парламент) созывает
Конституционное Собрание, которое формирует Государственный Совет, а
Председатель Государственного Совета является главой государства.
Конституционный статус главы государства (президента, главы республики)
устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства, подобно
Президенту РФ, выводится за пределы трех властей или рассматривается как
участник осуществления каждой из них.
Третья ветвь власти в системе разделения властей - судебная. Однако на уровне субъектов Российской Федерации она присутствует
в весьма "усеченном" виде. С принятием федерального конституционного
закона «О судебной системе Российской Федерации» федеральные суды,
конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ составляют единую
судебную систему Российской. Принципиально новым для судебной системы республик
является создание конституционных судов.
Такие суды
созданы в Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми,
Саха, Тыве и т.д.. В Татарстане и Северной Осетии-Алании действуют Комитеты
конституционного надзора, в Адыгее – Конституционная палата. Конституционные
суды в республиках создаются в качестве высшего органа судебной власти по
защите конституционного строя республик. Они проверяют конституционность
законов и нормативно-правовых актов республик, решают вопросы о
конституционности политических партий, дают заключения о действиях главы
государства, разрешают споры о компетенции, дают толкования республиканских
конституций, рассматривают жалобы граждан на нарушение конституционных прав и
др. Хотя в различных республиках объем полномочий конституционных судов
неодинаков, в целом их компетенция весьма схожа с компетенцией Конституционного
Суда РФ.
В отличие от
судов Комитеты конституционного надзора не выносят окончательных решений о не
конституционности законов, считая, что это позволяет парламенту самому решить
соответствующий вопрос. Состав конституционных судов и комитетов колеблется от
3 (Бурятия) до 7 человек (Кабардино-Балкария). Их назначают или избирают
законодательные органы республик.
Поэтому
включение судебных органов в механизм взаимодействия с законодательными и
исполнительными органами государственной
власти происходит в основном в связи с осуществлением конституционного правосудия и реализации
конституционной ответственности.
Таким образом,
мы смогли убедиться, что способы разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти субъектов не одинаковы. В пределах
соблюдения принципа разделения властей в
субъектах Российской Федерации возможны различные варианты организации государственной власти. Несовпадения возможны
в разделении полномочий между органами законодательной и исполнительной власти,
формах их взаимодействия, что обусловлено формой правления субъекта и
федеративной формой государственного устройства в целом.
Таким
образом, принцип один, а формы его реализации различны, но есть определенный предел и
выход за него недопустим.
Так, например, согласно
Конституции Российской Федерации, законодательная и исполнительная ветви власти функционально являются самостоятельными, недопустимо,
закреплять в законодательных актах субъектов Федерации нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило
бы ч. 2 ст. 77 Конституции Российской
Федерации, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения
о том, что по определенным полномочиям федеральные
органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую
систему исполнительной власти. К такому выводу пришел
Конституционный Суд Российской Федерации,
рассматривая дело о проверке конституционности ряда положений Устава
(Основного Закона) Алтайского края[4].
Ущемление полномочий законодательной власти
также следует рассматривать как отступление от сути принципа разделения
властей.
Требование
возглавлять высший орган исполнительной власти республики, содержащееся в
указанном Федеральном законе, на первый взгляд, предписывает республикам в составе
РФ установить президентскую форму правления.
Федеральным законом установлены
следующие положения:
1) президент республики в составе Российской
Федерации формирует высший исполнительный орган государственной власти
республики в соответствии с законодательством республики и возглавляет его
(п. "в" ч. 7 ст. 18);
2) в
установленных законом случаях законодательный
(представительный) орган государственной власти республики вправе объявить президенту республики
недоверие, которое влечет немедленную отставку его и возглавляемого им
высшего исполнительного органа государственной власти республики (п.
"б" ч. 1, ч. 2 - 5 ст. 19);
3) президент республики в составе Российской
Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий
законодательного (представительного) органа республики (п. "б" ч.
1, ч. 2 - 3 ст. 9);
4)
законодательный (представительный) орган республики в составе России может принимать участие в формировании
высшего исполнительного органа государственной власти республики, в
утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц
высшего исполнительного органа государственной власти республики, а также в
согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных
федеральным законом (ч. 1 ст. 24);
5) законодательный (представительный) орган
государственной власти республики в составе РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти
республики, в назначении которых на должность он принимал участие, если
иное не предусмотрено конституцией республики. Принятие решения о недоверии
указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или
иные последствия, установленные конституцией и (или) законом республики (ч. 2
ст. 24).
Анализ
положений, установленных нормами Федерального закона, не позволяет дать
однозначный ответ на поставленный вопрос. Хотя, согласно указанным нормам,
президент имеет право роспуска парламента, а парламент имеет право отправить президента,
а вместе с ним и возглавляемое им правительство в отставку, для реализации этих
прав требуется наличие установленных в законе оснований, а не чисто
политические мотивы. Парламент может объявить недоверие президенту в случае
издания президентом республики акта, противоречащего Конституции РФ,
федеральным законам, конституции, законам субъекта РФ, если такие противоречия
установлены соответствующим судом, а президент республики не устранит указанные
противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. Либо
в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов
Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции и законов субъекта
РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Казалось бы, присутствует основной
признак президентской республики - отсутствие ответственности исполнительной
власти перед парламентом за проводимую политику.
Однако
нет никаких гарантий, что, не имея возможности выражения недоверия по
политическим мотивам, недовольный проводимой политикой парламент не сможет
выразить президенту республики недоверие на том основании, что он грубо нарушил
Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, конституцию и законы субъекта РФ и это повлекло за собой
массовое нарушение прав и свобод граждан, тем более, что никаких четких
определений грубого нарушения законодательства или массового нарушения прав и
свобод граждан в Законе не дано. В этом
случае уже нельзя говорить о президентской республике.
Президент
вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий парламента только в
случае принятия данным органом конституции и закона субъекта Российской
Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным
законам, конституции субъекта РФ, если такие противоречия установлены
соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со
дня вступления в силу судебного решения. Кроме того, право республиканского парламента влиять на формирование правительства,
не свойственное президентской республике, также предусмотрено Федеральным
законом и широко используется.
Правовая организация
верховной власти в субъектах РФ закрепляется в их конституциях. В ней содержатся указания,
какие из органов государства относятся к высшим, порядок их формирования, закрепляется их правовое положение и характер
взаимоотношений между собой. Поэтому для характеристики формы правления
необходимо, в первую очередь, опираться на конституционную модель организации верховной власти,
которая выступает как желаемый
нормативный образец, идеальная схема, изображение адекватной организации и
деятельности верховной государственной власти.
Таким
образом, проанализировав изложенные положения, можно сделать вывод, что при наличии признаков как президентской,
так и парламентарной республики, форма правления, предписываемая республикам в
составе Российской Федерации, ни одной из них в чистом виде не является.
По-видимому, по имеющейся в теории конституционного права классификации
установленная требованиями норм Федерального закона форма правления будет
относиться к смешанной республике.
Трудно
переоценить значение перемен, происходящих сегодня в сфере развития российской государственности. Любые перемены «вдохновляются» тем новым, что признается важным,
решающим для подобного развития. Новые идеи и представления формируют модель, реализуемую в ходе социально-политического прогресса. Важно при этом, что
любая модель указанного развития с неизбежностью накладывается на объективную
реальность, характерную для государства и общества.
Однако
убеждены, что существующая вертикаль государственной власти, на уровне
субъектов Российской Федерации, нуждается в изменениях: необходимо
переосмыслить роль Президента, повысить авторитет парламента (явно заниженный в
сопоставлении с остальными ветвями власти) и Правительства, для чего ввести
соответствующие изменения в Конституции республик. «Законодательная власть
должна не только принимать законы, но и избирать правительство, контролировать
его деятельность и деятельность других органов исполнительной власти. Только
тогда, когда законодательная власть имеет реальные рычаги воздействия на
исполнительную власть, конституционно установлена ответственность и
подотчетность исполнительной власти перед законодательной, можно говорить о
существовании парламентаризма в государстве»[5].
Кроме
того, важно преодолеть отрицательное отношение общественности к праву,
способствовать зарождению демократических традиций и социально-правовых
институтов, избавившись от гнетущих установок тоталитарного прошлого. Только
при таком подходе появляется возможность реанимировать все положительные
начала, включенные в модель республиканского правления.
Ведь, многонациональность населения России предопределяет тщательный учет этого обстоятельства при
решении всего спектра проблем, связанных с поиском оптимальной формы правления
не только для государства в целом, но и для его субъектов. Не менее важно при этом учитывать
и те факторы, которые ранее исключались из сферы научного рассмотрения: особенности менталитета, исторические
традиции, социальную структура общества, национальная психологию, религиозность и т.д.
Список
использованной литературы
1.
Конституция
Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 1993.
2.
Конституции
республик в составе Российской Федерации: (Сб. документов). - М.: Манускрипт, 1995.
3.
Федеральный
закон РФ от 22 сентября 1999г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания РФ. № 29. Ст. 1606.
4.
Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. "По делу о
проверке конституционности ряда положений
Устава (Основного Закона) Алтайского края"// Собрание Законодательства
Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.
5.
Богданова
Н.А. Система науки конституционного права. - М.: Юристъ, 2001. С. 165.
6.
Дмитриев Ю.А.
Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества//Государство и
право.-1994. - №7. -С.91.
7.
Магдилов М.М. Теория и
практика реализации конституционного принципа разделения властей в РФ и
Республике Дагестан/ 15 лет Конституции Российской Федерации:проблемы теории и
практики; Махачкала: 2008. – С. 268
8.
Монтескье Ш. Избранные
произведения. М., 1955; Волгин И.П. Развитие общественной мысли во Франции. М.,
1958. С. 44-69.
9.
Мусаева Р.М.
Теоретико-правовые основы законодательной власти субъектов РФ/ 15 лет
Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики; Махачкала: 2008.
– С. 268
10. Локк Д. Сочинения в 3-х томах. М., 1955. Т. 3; История
политических и правовых учений. М., 1989. С. 76-83; История буржуазного
конституционализма XYII-XYIII вв во Франции. М., 1983. С. 92-93.
[1] Магдилов М.М. Теория и практика реализации
конституционного принципа разделения властей в РФ и Республике Дагестан/ 15 лет
Конституции Российской Федерации:проблемы теории и практики; Махачкала: 2008. –
С. 268
[2] Локк Д. Сочинения в 3-х томах. М., 1955. Т. 3;
История политических и правовых учений. М., 1989. С. 76-83; История буржуазного
конституционализма XYII-XYIII вв во Франции. М., 1983. С. 92-93.
Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955; Волгин И.П. Развитие
общественной мысли во Франции. М., 1958. С. 44-69.
[4] Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. "По делу о
проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона)
Алтайского края"// Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. №
4. Ст. 409.
[5]Мусаева Р.М. Теоретико-правовые основы законодательной
власти субъектов РФ/ 15 лет Конституции Российской Федерации: проблемы теории и
практики; Махачкала: 2008. – С. 268