Понятие конституционного аудита и его роль в гражданском обществе (правильный формат!!!!!!)

к.ю.н. Рябова Елена Валерьевна

Лозовой Михаил Михайлович

Высшая школа государственного аудита МГУ им. М. В. Ломоносова

Понятие конституционного аудита и его роль в гражданском обществе^[1]

Конституционный аудит представляет собой особый раздел конституциональной экономики, понятие которой ввел Джеймс Мак-Джилл Бьюкенен – Нобелевский лауреат. Идея конституциональной экономики заключается в том, чтобы политический механизм стал по своей эффективности подобием рынка совершенной конкуренции. Все индивиды должны быть участниками одного и того же контракта, заключенного ими единогласно. Таким общественным договором является конституция, как основа политической стабильности. В основном документе должно быть принято согласие по основополагающим принципам политического устройства государства. Органы государственной власти должны создавать условия для реализации разнообразных интересов общества: социальных, политических, экономических.

В Российской Федерации конституционная экономика начала развиваться относительно недавно, – с момента становления демократии в стране. Юридические аспекты, связанные с конституционной экономикой, начинают изучаться подробнее.

Как отметил С.В.Степашин, «конституционный аудит – новое направление в социальных науках…»[2]. Развитие этого направления требует большой исследовательской работы, так как необходимо создать теорию, методологию и практику. Целью данного института является осуществление от лица общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами.

Конституционный аудит является одной из важнейших составляющих демократического государства, реализация которого осуществляется от лица народа и должен отвечать следующим требованиям:

- выражать интересы общества, способствовать развитию этого общества и быть созданным им (председатель Счетной палаты назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ; заместитель председателя назначается Советом Федерации по представлению Президента РФ; 6 аудиторов Счетной палаты назначает Государственная Дума, другие 6 аудиторов назначаются Советом Федерации);

- быть независимым органом, осуществляющим государственную аудиторскую деятельность, имеющим свою экономическую, политическую независимость. Экономическая независимость проявляется в источниках финансирования органа. Политическая независимость проявляется в том, чтобы никакие ветви власти, а также негосударственные организации не могли влиять на работу органа государственного аудита и на его кадровый состав (средства финансирования Счетной палаты предусмотрены отдельной строкой в бюджете РФ);

- быть объективным, не связанным с мнением, утверждением отдельных лиц. Быть основанным на независимых измерениях и расчетах, сделанных аудиторами и инспекторами Счетной палаты, которые несут ответственность за результаты проверок;

- осуществлять контроль над деятельностью органов государственной власти по управлению общественными ресурсами, объектами (контроль над исполнением федерального бюджета).

От уровня развития общества зависит развитие конституционного аудита, его целесообразность и эффективность.

В России конституционный аудит реализуется через институт государственного аудита и его конституционный орган, которым является Счетная палата Российской Федерации и основы которого закреплены в Конституции Российской Федерации[3], которая призвана осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных вне бюджетных фондов, эффективным и целесообразным осуществлением расходов, проводить оценку обоснованности доходных и расходных статей, финансовую экспертизу проектов федеральных законов, осуществлять контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации не только представляет отчеты Федеральному Собранию, но и публикует их на официальном сайте Счетной палаты. Здесь же можно ознакомиться с другими текущими отчетами. Контрольно-счетные органы субъектов РФ также публикуют отчеты о проводимых проверках за каждый год. В данном механизме проявляется механизм прозрачности и доступности к результатам проверок и тем самым реализации конституционных прав граждан. Помимо этого Счетная палата Российской Федерации сотрудничает с представителями институтов гражданского общества для обсуждения насущных проблем в финансово-бюджетной сфере, а также активно реагирует на обращения граждан и юридических лиц. Таким образом, Счетная палата РФ находится в постоянном контакте с институтами гражданского общества, являясь при этом одним из них.

Сергей Вадимович Степашин отмечает в работе «Конституционный аудит», что для осуществления деятельности института государственного аудита необходимо «теоретическое осмысление места и роли государственного аудита в процессах перехода к современному типу общества и экономики, анализ социальной обусловленности избранной обществом модели государственного аудита, оценка ее соответствия принципам экономической целесообразности». ^[4]

Государственный аудит представляет собой систему внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными). (Речь идет о государственном бюджете, государственной собственности и интеллектуальной собственности, произведенной за счет средств государственного бюджета).[5]

Между тем, возникает вопрос, является ли государственный аудит разновидностью финансового контроля.

Подходы к определению контроля как такового могут быть различными. Исследователи в области теории управления определяют контроль как стадию управленческого цикла, который включает в себя проектирование и целеполагание; организацию выполнения принятого решения; контроль исполнения[6].

Контроль может быть определен как вид деятельности: контроль есть труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям – законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования[7].

В первом приведенном определении контроль предстает как стадия, однако данное определение будет справедливо лишь для последующего контроля, тогда как контроль должен осуществляться на всех стадиях управленческого цикла, в том числе на стадии планирования и целеполагания, и именно в формате государственного аудита.

Второе определение, как нам представляется, более удачно, оно лишено данного недостатка и включает в себя все признаки контроля как специфической управленческой деятельности.

Так или иначе, приведенные определения контроля свидетельствуют о том, что контроль – это вид управленческой деятельности. Не является исключением и финансовый контроль, которые представляет собой одно из направлений управленческой деятельности в сфере финансов.

Законодательного определения государственного финансового контроля (далее – ГФК) на сегодняшний день не существует. Бюджетный кодекс Российской Федерации[8] (далее – БК РФ), являющийся ядром правового регулирования ГФК, не определяя ГФК, раскрывает лишь его содержание через закрепление полномочий субъектов ГФК. В Указе Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»[9] ГФК определяется путем перечисления правовых институтов финансового права, им охваченных (исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организация денежного обращения, использование кредитных ресурсов, состояние государственного внутреннего и внешнего долга, государственные резервы, предоставление финансовых и налоговых льгот и преимуществ).

При этом отсутствие федерального закона о ГФК, который бы определял его суть, т.е. содержал бы набор минимальных признаков данной деятельности, цели и задачи ГФК, перечень и анализ сопутствующих услуг (консультации, аудит эффективности и т.д.), а также придавал бы финансовому контролю роли инфраструктурного сектора экономики, предстает проблемой определения места финансового контроля в системе функционирования экономических субъектов и среди секторов рыночной экономики[10].

Горегляд В.П. определяет финансовый контроль как осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявлении резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности[11].

Значение финансового контроля в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного порядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществления действий, соответствие их задачам государства. В целом финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности[12].

Финансовый контроль как управленческая деятельность служит необходимым атрибутом распределения финансовых ресурсов в силу реализации контрольной функции, присущей финансам. Возникновение финансовых отношений обусловлено наделением органов власти целым рядом задач. При этом эффективность выполнения тех или иных задач государством зависит от правильного, четко спланированного финансового контроля за финансовой деятельностью органов. В связи с этим использование государством финансов для решения своих задач обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения указанных задач[13].

Высшим органом финансового контроля является орган, осуществляющий внешний финансовый контроль. В Российской Федерации таковым является Счетная палата Российской Федерации. Во всем мире принята концепция, согласно которой высшие органы финансового контроля (ВОФК) выступают органами публичного финансового контроля со стороны общества (налогоплательщиков) за законностью, целесообразностью и эффективностью использования бюджетных средств[14].

Львиная доля ГФК осуществляется в рамках бюджетного процесса, так как именно в централизованных денежных фондах сосредоточена основная масса государственного актива, при этом ГФК осуществляется также в отношении государственной собственности, а в целом объектом ГФК выступает государственная казна.

При работе с бюджетом осуществляется предварительный, текущий и последующий контроль, т.е. так называемый «трехлетний контрольный цикл»[15]. При этом наиболее важным и ответственным, как нам представляется, является контроль на этапе планирования бюджета (стадии составления проекта бюджета и рассмотрения и утверждения бюджета), а именно предварительный контроль, осуществляемый ВОФК, основным форматом которого является подготовка заключения на проект бюджета, в том числе по итогам проведения государственного аудита.

Согласно стандартам Счетной палаты Российской Федерации отдельные формы государственного аудита (например, аудит эффективности) являются типами ГФК.

Отсутствие легальной дефиниции государственного аудита и вообще отсутствие использование термина «государственный аудит» в законодательстве приводит к постановке в теории ГФК ряда вопросов, связанных с толкованием норм права, помимо этого на практике возникает проблема выбора того или иного типа ГФК.

В связи с изложенным, предлагаем включить в будущем норму-дефиницию, раскрывающую понятие «государственный аудит» в Законе о Счетной палате и в БК РФ. При этом, понятие «государственный аудит» может быть сформулировано в законе либо путем перечисления признаков, либо путем перечисления его элементов, либо включать в себя и то, и другое.

Проблема введения подобной нормы-дефиниции в законодательство обусловлена и тем, что сам термин «аудит» носит преимущественно частно-правовой характер. В Российской Федерации понятие «аудит» прежде всего характерно для проверок достоверности финансовой отчетности, осуществляемой независимыми организациями в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»[16].

Интересно, что Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» при определении аудита применяет термин «проверка».

В БК РФ термин «аудит» появился относительно недавно, лишь с внесением изменений Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ[17]. Он используется в двух статьях:

- ст.168.3 «Полномочия временной финансовой администрации и главы временной финансовой администрации», где говорится о том, что временная финансовая администрация, введенная в субъекте РФ (муниципальном образовании), осуществляет ряд полномочий, в том числе «организует проведение проверки (аудита)»;

- ст. 270.1. «Внутренний финансовый аудит», которая закрепляет право органов исполнительной власти (органов местной администрации) «создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля)».

Итак, в первом случае, аудит есть проверка, во втором случае, аудит есть контроль.

Причина такого несовершенства законодательной техники снова кроется в отсутствии систематизированного законодательства о ГФК. Законодатель на сегодняшний день не сформулировал единых подходов, форм и методов ГФК. На вопросы, что есть аудит, аудиторская деятельность в публичном праве ответы не даны. Мы до сих пор не знаем, является ли проверка методом (как принято считать в теории финансового права[18]) или формой финансового контроля (как закреплено, например, в Налоговом кодексе РФ[19]).

Обратимся к толкованию термина «аудит». Согласно Большому юридическому словарю[20] «аудит (аудиторская проверка) (англ. audit) - форма финансового контроля за деятельностью организаций в виде ревизии бухгалтерской отчетности, проводимой по желанию клиента; аудитор есть лицо, проверяющее состояние финансового-хозяйственной деятельности компании (аудит)…». Итак, в толковании данного термина мы снова сталкиваемся с неоднозначностью.

Действительно, «аудит» - многозначная терминологическая единица, которая может пониматься как проверка (аудиторская проверка) и как контрольная деятельность. Однако, для создания системы качественного законодательного регулирования ГФК и для нормального функционирования системы дальнейшего нормотворчества и правоприменения, необходимо совершенствование юридической техники, в том числе путем введения в законодательные акты норм-дефиниций.

Нами предлагается пониматься «аудит» как контрольную деятельность (контроль), а также ввести термин «аудиторская проверка.

В заключение следует отметить динамичный характер института государственного аудита как основной формы реализации конституцонного аудита в России. Динамика государственного аудита и конституционного аудита в целом проявляется в расширении его предмета, включения новых сфер и направлений деятельности, таких как, например, социально-экономическое прогнозирование и планирование. В силу этого, все чаще говорят о том, что государственный аудит – это большее, нежели просто финансовый контроль. Между тем, очевидно, что развитие государственного аудита окажет положительное влияние на развитие институтов гражданского общества в стране.

[1] Работа выполнена в рамках государственного контракта № 02.740.11.0606 при финансовой поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации, а также при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс»

[2] Степашин С. В. Конституционный аудит : М.: Наука, 2006 - С. 22.

[3] Собрание законодательства РФ. - 26.01.2009. - N 4. - Ст. 445.

[6] Болдырев Ю. Ю. Внешний государственный контроль // Государство и право. 1998. № 1.
С. 22.

[7] Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1997. С. 97.

[8] СЗ РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.

[9] СЗ РФ. 29.07.1996. № 31. Ст. 3696.

[10] Гутцайт Е. М. Проблемы финансового контроля: перечень и описание // Аудиторские ведомости. 2008. № 9.

[11] Горегляд В. П. Основные направления современной бюджетной политики / Ресурсы регионов России. М., 2000. С. 53.

[12] Вознесенский Э. А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973.
С. 65.

[13] Дробозина А.Л. Финансы, денежное обращение, кредит. М., 1997. С. 97.

[14] Толстыженко Е.А. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля: дисс…канд.юрид.наук. М., 2003.

[15] Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения. М., 2001. С. 69.

[17] СЗ РФ, 30.04.2007, № 18, ст. 2117.

[18] Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб.для вузов/ Ю.А.Крохина. - М.: Норма, 2007. С. 142.

[19] Пункт 1 ст.82 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. № 31. 03.08.1998. № 3824.

[20] Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. – М.: ИНФРА-М, 2001. С.40.