Государственное управление/1. Повышение роли государственного служащего на современном этапе развития общества

Д.п.н. Колесников В.А.

Российская академия народного хозяйства и государственной службы – Волгоградский филиал, Россия

Повышение управленческой и политической культуры российских государственных служащих на основе опыта развитых стран

 Освоение развитого зарубежного опыта государственного и муниципального управления обусловлено: во-первых, позитивным опытом мировой управленческой практики, во-вторых, сложным социально-политическим положением, которое сложилось в современной России с обеспечением высокопрофессиональными кадрами органов государственного управления и местного самоуправления, в-третьих, с неоднозначными изменениями, происходящими в общественном сознании управленческих кадров, в частности, противостоянием нового мышления и сохранностью ориентаций, проистекающих от старого типа административного мышления при осмыслении современных управленческих процессов.

В условиях перехода России к демократическому правовому государству, например, на дисциплину “Зарубежный опыт государственного и муниципального управления” возлагаются такие важные познавательно-аналитические задачи, как: способствовать овладению обучающимися новым типом управленческого мышления, базирующимся на общечеловеческих ценностях и демократических принципах и являющимся “пропуском” в мировое сообщество; освоить эффективные способы реализации управленческой инициативы в условиях стабильных государственных управленческих систем; изучить развитые модели формирования и функционирования административных структур на федеральном, региональном и местном уровнях в условиях позитивного реформирования; помочь государственным служащим овладеть искусством компаративного анализа систем государственного и местного управления в США, ФРГ, Франции, Великобритании и др. стран, с учетом возможностей адаптации развитого опыта в российских условиях.

При освоении дисциплины “Зарубежный опыт государственного и муниципального управления” закрепляются знания, полученные при изучении: Философии (категориальный и понятийный анализ гносеологических феноменов: государство, управление, взаимосвязи, функции и т.д.); Политологии (политические институты и особенности политического процесса, государственной власти, субъектов федерализма, форм государственного устройства); Истории; Психологии; Конфликтологии. Интегрирующая дисциплина аккумулирует практический опыт, а вместе с этим способствует качественному освоению и таких теоретико-практических курсов как: “Система государственного управления”, “Административный менеджмент”, “Муниципальное управление”. В контексте освоения управленцами развитого зарубежного опыта осуществляется практическая апробация и обеспечивается формирование политической культуры активистского типа.

Учитывая своеобразие становления рыночных отношений в условиях демократического транзита, усложненность функционирования политико-надстроечных структур в современном российском обществе (например: сохранность «асимметричного» федерализма с этно-идентификацией республиканских субъектов - «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство», согласно п.2 ст.5 Конституции Российской Федерации; сложности с утверждением эффективной судебной системы; замедление темпов муниципальной реформы; трудности с институциализацией гражданского общества и т.п.) - следует признать, что существенным для комплексного анализа остаются изменения в сфере сознания и идеологизированных форм, а вместе с этим повышение политической культуры государственных служащих на всех уровнях системы российской публичной власти. Необходимо отметить, что трансформация новых знаний управленческого и организационного порядка в устойчивые матрицы мыслительного содержания и эффективные формы управленческой деятельности (в том числе и инновационные) требует ускоренной культивации и языка новой политической культуры. Так как стандартизированные средства политической информации и современной управленческой коммуникации хотя и ориентированы на индивида, но качество вербализации их и трансляции еще далеки от языка высокой политической культуры [1,С.80]. Нередко, однако, воздействием политического и информационно-управленческого материала на умонастроения достигается обратный эффект, тиражируются стереотипы подданнической политической культуры с доминантой администрирующего стиля и методов управления.

Системность формирования политической культуры у государственных служащих при освоении зарубежного опыта государственного и муниципального управления базируется на следующих аспектах: историческом, социологическом, гносеологическом, функциональном, структурном. С позиций исторического аспекта политическая и управленческая культура выявляются как явления, имеющие свою логику возникновения и исторические этапы. Так, социологический аспект позволяет акцентировать внимание на анализе конкретных носителей политической культуры, определяет специфику ее проявления на уровнях общего, особенного и единичного. Гносеологический аспект политической культуры, при оценке ее уровня у административных кадров (на это особое внимание обращает действующий Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, констатируя «низкое качество профессионализма и коррумпированность российского чиновничества») ориентирует на осмысление активно-познающего начала. Это позволяет вычленять как качественную, так и количественную стороны познания политической и управленческой реальности: Как и какими методами осуществляется познание субъектами системы общегосударственного устройства и управления? Какова результативность познания реальности управляющими и управляемыми? Насколько развиты управленческие способности, например: усваивать субъектные управленческие функции на уровне конкретных субъектов управленческого процесса? Следует согласиться с утверждением политолога Бардакова А.И., что культивация развитых управленческих способностей «необходимое условие не только становления местного самоуправления, но и общественного прогресса в целом» [2, С.22].

Функциональный аспект связан с осмыслением полифонии и многообразия политической и управленческой культуры, соотносимых с многомерностью политико-культурных отношений и связей, позволяет охарактеризовать качественно-субъективированный предикат управленческой деятельности и меру политического развития: идет ли речь об отдельном управленце или управленческой среде, органах государственной власти или местного самоуправления. Например, политическая культура «сити-менеджеров» в США, региональной власти во Франции, окружной администрации в федеральных землях Германии; административных органов муниципальной власти или полпредов правительства на местном уровне по типу префектов в Пятой республике; органов народовластия в муниципальных образованиях современной России.

Структурный аспект предполагает осмысление структурообразующих компонентов политической культуры в их взаимосвязи, позволяет учитывать такие аспекты как: а) состояние объективного знания о современных политических явлениях (например, своеобразие политической партийной системы, федерального устройства и соотношения уровней публичной власти, особенностей политической жизни в субъектах Российской Федерации и др.); б) степень адекватности общей картины воспринимаемой действительности, проявляющейся в реальных формах (например: «автономия» местного самоуправления на данном этапе государственного строительства; особенности функционирования административных структур и формирования гражданской службы в регионах России – например, республиках Южного федерального округа; в) историческое знание, опирающееся на неискаженную историографию при исследовании конкретного объективного политического противоборства властных сил (представляет интерес, например, итоговое заключение известного историка, профессора Тюменцева И.О. по осмыслению периода смутного времени в Российском государстве начала XVII столетия [3, С. 573-577]); вытекающие из выше отмеченных пунктов политические ориентации с элементами научного прогноза и т.д.

Можно утверждать, что интегрирующим компонентом и важнейшей характеристикой политической культуры как процессуального явления является политическая социализация. Политическая социализация «сочленяет» в единстве политическое знание и конкретные формы политической и управленческой деятельности, объективируется в этапах последовательного формирования культурно-политического участия «способного» и эффективного управленца. Таким образом, формирование политической культуры активистского типа (т.е. высшего типа в условиях демократии, согласно Г. Алмонда, С. Вербы [4, С. 156]) у российских административных кадров – это процесс политической социализации, обусловленный объективными и субъективными причинами, имеющий целью «образование и формирование» активного субъекта политического участия и управленческой деятельности, способного ответственно и профессионально действовать и исполнять свои обязанности в интересах правового и эффективно управляемого государства, утверждения демократии в современной России.

Освоение зарубежного опыта государственного и муниципального управления (в единстве теоретической и практической сторон) – неотъемлемая данность политической культуры современных управленцев, закрепляемая как на сознательно-убежденческом, так и на поведенческо-деятельностном уровнях активности в профессиональной деятельности. Выделим основные составляющие, объективирующие тип активистской политической культуры управленческих кадров при освоении зарубежного опыта:

Во-первых, значимо усвоение содержания базовых принципов государственности развитых стран в компаративном соотношении с принципами российской государственности. В приоритетном ряду которых: принцип народного суверенитета (закрепленный в ст. 3 Конституции Российской Федерации); принцип разделения властей; принцип социального государства, принцип верховенства закона и правового государства; принцип эффективного централизма, принцип эффективной судебной системы, принцип местного самоуправления, принцип федерализма, эффективно реализуемый в опыте США, ФРГ, др. стран.

Во-вторых, существенно представление о конституционных основах демократической политической системы и государственности. Например, знания истории и содержания Конституции США, Основного закона ФРГ, Конституции Франции, Конституции Великобритании с ее статутной и прецедентной составляющими, правовыми обычаями и доктринальными источниками – существенный показатель гражданственности государственных служащих в этих странах. Необходимыми для повышения политической культуры российских управленцев являются знания об особенностях правовых и избирательных систем в развитых странах, роли и полноте функционирования института омбудсмена, Конституционных судов в субъектах федерации (например, в опыте США, ФРГ). Здесь выход на приоритетность гражданский прав и свобод при обеспечении в условиях демократии принципа правового государства.

В–третьих, важно понимание значения центральных структур государственной власти. Например, из американского опыта о месте и роли Конгресса США, Института Президентства, Верховного Суда, особенностях федеральной системы министерств и ведомств, деятельности «государственных корпораций», «независимых агентств» ЦРУ, НАСА, ЮСИА, Федеральной резервной палате, Экспортно-импортном банке США и др. Из опыта ФРГ - о роли Бундестага (федерального съезда) и Бундесрата (федерального совета), функциях Президента и принципе «контрасигнатуры», о Канцлерском механизме правления и принципах «губернативы», «министериализма», особенностях земельного государственного правления и др. На основе опыта Франции - представление о роли Сената и Национального Собрания, Конституционного Совета и Государственного Совета, монизме Президентской власти и ответственности Правительства в Пятой Республике. Из опыта Великобритании - знание соотношения в системе политической власти демократической составляющей (Палата общин и институт Премьерства), аристократической составляющей (Палата Лордов), монархической составляющей (Институт короны, Королевский тайный совет).

В-четвертых, необходимыми для государственных и муниципальных служащих являются знания и понимание роли медиативных структур (опосредствующих управленческие связи государственных, политических, гражданских институтов). В условиях демократического государственного режима это, например: а) органы государственности в субъектах федерации США (губернаторы и легислатуры, департаменты и «зонтичные агентства»), земельные округа и земельные окружные структуры в ФРГ, многообразие судебных форм и института омбудсмена в развитых странах; б) объединенные органы партийной практики и движений; в) ассоциативные образования и группы по интересам с вариантами прозрачной лоббистской деятельности, формы прямой законодательной инициативы (например, опыт прямой демократии в Калифорнии США).

В-пятых, существенным для политической культуры российских управленцев является обращение к опыту местного самоуправления развитых стран, осмысление особенностей взаимодействия государственных и муниципальных органов власти. Компаративный аспект освоения при этом позволяет акцентировать внимание на особенностях муниципального процесса в зарубежных странах и выявить элементы обеспечения муниципальных интересов, приемлемые к адаптации в российских условиях. В отечественной практике востребован, например, опыт США по обеспечению практики «гомруля» и использованию форм программной поддержки муниципалитетов, эффективного взаимодействия государственных и муниципальных органов в хозяйственном развитии территорий. Приемлем опыт Франции по обеспечению муниципальных интересов в условиях реформы децентрализации административно-территориального управления с изменением типа «априорного» государственного контроля на «апостериорный» в отношении органов местного управления. Возможен к адаптации опыт ФРГ с уникальным механизмом взаимодействия института окружной земельной администрации и органов местной власти районного и общинного уровней. Заслуживает внимания практика коммунального управления в Финляндии, в связи с экспериментом по созданию «свободных коммун». На основе которого, коммунам предоставляется право в течение четырех лет самостоятельно вести дела и решать вопросы местного сообщества иным способом, чем предписано в законе (это касается 3/4 коммунальных обязанностей). [5, С.151]

В-шестых, важной составляющей политической культуры российских управленческих кадров является освоение теории и практики государственной и муниципальной службы в развитых странах, постижение своеобразия опыта отдельных стран и конкретных принципов, обеспечивающих качество и профессионализм менеджмента (например, в условиях «отделения политики от управления» и на основе политической нейтральности гражданских слуг Короны в Великобритании). В странах развитой демократии имеются апробированные формы борьбы с коррупцией и бюрократизацией чиновничества, выработаны способы культивации профессионализма и ответственности, верности закону и государственному интересу при исполнении государственными и муниципальными служащими служебных обязанностей.

Литература:

1. Скородумова, О.Б. Культура информационного общества: особенности и тенденции развития / О.Б. Скородумова [Текст] // Вестник Российского философского общества, - № 2 (46), 2008, - С. 76-80.

2.Бардаков, А.И. Актуальные проблемы местного самоуправления в Волгограде и Волгоградской области / А.И. Бардаков [Текст] // Конституция России и проблемы местного самоуправления. – Волгоград: Перемена, 1999. – 52 с.

3.Тюменцев, И.О. Смутное время в России начала XVII столетия: движение Лжедмитрия ІІ / И.О. Тюменцев [Текст] // Южный. Научный Центр РАН. - М.: Наука, 2008, - 686 с.

4. Almond, G. The Civial Culture Revised [Text] / G. Almond, S.Verba // Princeton: S. n., 1963. -р.156.

5.Пэюхенен А. Исполнительная власть в Финляндии // Государство и право. –1992.- №7. - С. 147-151.