Право/9. Гражданское право
Дальневосточный Федеральный Университет, Россия
Современное развитие адвокатуры как
результат реализации положений Концепции судебной реформы
Реформирование судебной власти как
целостная проблема рассматривается в нескольких официальных документах. Первым
и наиболее полным является "Концепция судебной реформы в РСФСР",
принятая еще Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г. Надо отметить, что
именно в этом документе проблема проработана системно и глубоко. Просматривается
внимание к вопросам, относящимся к каждой из указанных групп. Однако, к
сожалению, нельзя утверждать, что действия, которые производятся в России под
лозунгом реформирования судебной власти, основываются на этой Концепции.
Возможно, причина заключается в том, что последующий распад государства убрал
вопросы судебной реформы с повестки дня. А может быть, в том, что содержание,
изложенное в "Концепции судебной реформы в РСФСР", является настолько
глубоким, что реализация этих задач могла привести к действительно серьезным
изменениям? Дополнительным аргументом в пользу второго тезиса выступает тот
факт, что все последующие документы не могут превзойти Концепцию 1991 г. ни по
масштабу постановки проблемы, ни по глубине ее освещения, хотя они разрабатываются
со всей серьезностью и основательностью.
Какие-либо ощутимые шаги, направленные на
системное решение проблем, надлежит связывать с рубежом столетий, когда
вопросам организации государственных структур стало уделяться должное внимание.
За предшествующие годы ничего существенного в области судебной реформы не
происходило, все осознание важности проблемы выразилось в повышении зарплаты
судьям и пустой говорильне. Можно отметить лишь один официальный документ за
этот период - Указ Президента РФ от 6 июля 1995 г. N 673 "О разработке концепции правовой реформы в
Российской Федерации". Отсутствие практических результатов этого Указа
наглядно характеризует ситуацию. "Пробуждение" федерального центра
повлекло подвижки в реализации судебной реформы и, надо признать, многое было
сделано. Приняты процессуальные кодексы, ряд важных федеральных законов,
введена мировая юстиция.
Однако надо понимать следующее: работа
проводилась фактически в состоянии цейтнота, что побуждает к внимательной
оценке качества сделанных в это время шагов. Но это все детали. Реформирование
сложной системы, к которой следует отнести и судебную власть, подразумевает
наличие стратегии с формулированием промежуточных задач, т.е. необходим
официальный документ, координирующий всю ту деятельность, которая производится
в рамках судебной реформы. Ведь после принятия Концепции 1991 г. (которая так и
осталась скорее декларацией, нежели рабочим планом), никаких официальных
документов, претендующих на системный охват проблемы реформирования судебной
власти, не выпущено. Лишь за последние годы принято два важных документа в этой
области:
Федеральная целевая программа
"Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы (утверждена
постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. N 805);
Концепция федеральной целевой программы
"Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы (утверждена
Распоряжением Правительства РФ от 4 августа 2006 г. N 1082-р).
Адвокатура известна российскому праву уже
более века. На протяжении долгого времени значение адвокатуры принижалось, и
долгое время адвокатура не могла найти должного законодательного регулирования.
Чтобы разобраться в сложных процессах, происходящих в сегодняшней адвокатуре, и
познать её внутренние закономерности, нужно свободно ориентироваться в социально-политической
ситуации, изменениях в экономике, государстве и праве. Появление помимо системы
общих и военных судов Конституционного Суда РФ, системы арбитражных судов и
мирового судейства, а также снятие ограничений на участие адвоката в дознании, административном
производстве расширило сферу деятельности адвоката, создало новые возможности
защиты адвокатами прав и интересов граждан и организаций.
Эффективность оказываемой адвокатом
правовой помощи определяется не только уровнем его профессиональной подготовки,
но и состоянием правовой системы, статусом личности в государстве. Конституция
РФ 1993 г. в главе «Права и свободы человека и гражданина» сделала значительный
шаг в направлении к построению правового государства. Учитывая прямое действие
Конституции РФ и отражение ее принципов в отраслевом законодательстве, адвокат
получил возможность активного воздействия на создание условий для реализации
прав человека.
В ст. 48 Конституции РФ 1993 г.
закреплено: «Каждому гарантируется право на получение квалифицированной
юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь
оказывается бесплатно». Нельзя не согласиться с тем, что квалифицированная
юридическая помощь относится, прежде всего, к адвокатской деятельности.
Однако нельзя не признать, что из ст.48 Конституции РФ
такой вывод однозначно не вытекает. Квалифицированную юридическую помощь может
оказать и любой профессиональный юрист, специалист в области права. Получается,
что юридическую помощь, например, в военных судах, особенно в отдаленных
гарнизонах и ограниченных зарубежных контингентах войск, могут оказывать нижние
чины самих трибуналов, а иногда и школьные учителя.
Возникает вопрос, почему в ч. 1 ст. 48 Конституции РФ
не упоминаются адвокаты? Может быть, в этом усматривается вариативность позиции
государства, для которого не всегда выгодно брать на себя бремя оплаты труда
адвокатов в случаях помощи имущественно несостоятельным гражданам.
Интересно заметить, что в Конституции РФ
1978 г. содержалась специальная норма: «Для оказания юридической помощи
гражданам и организациям действуют коллегии адвокатов» (ст. 173). Кроме того, в
данной статье была предусмотрена и отсылочная норма: «Организация и порядок
деятельности адвокатуры определяются законодательством Российской Федерации». Таких
норм нет в Конституции РФ 1993 г.
Рассматривая эволюцию правового
регулирования адвокатуры в России, следует сказать, что первые проекты законов
об адвокатах и адвокатуре появились еще в начале 1990-х гг. Один из них был
разработан под эгидой Министерства юстиции Российской Федерации, другой
представлен Комитетом Верховного Совета России по законодательству, несколько
законопроектов было подготовлено различными коллегиями адвокатов. Весной 1992
г. состоялись парламентские слушания, на которых обсуждались различные
концепции построения адвокатуры и статуса адвокатов. В то время не удалось
прийти к согласованному решению и принять какой-либо законопроект хотя бы за
основу. Вторая попытка законодательного регулирования адвокатской деятельности
была предпринята в середине 1990-х годов. Соответствующий законопроект,
внесенный Президентом Российской Федерации, был даже принят Государственной
Думой РФ в первом чтении. Дальнейшее развитие событий показало, что
законопроект не решает многих важнейших вопросов организации и деятельности
адвокатуры. Впоследствии он был отозван.
В 2001 году, когда
очередной законопроект об адвокатуре проходил слушания в Государственной Думе
РФ, была развита широкая полемика между его сторонниками во главе с бывшим
полномочным представителем Президента РФ в Государственной Думе А. Котенковым и
противниками в лице председателя думского Комитета по государственному
строительству А. Лукьянова.
Как отметил в ходе дискуссии А. Котенков,
действующее Положение об адвокатуре РСФСР, утвержденное Законом РСФСР от 20
ноября 1980 г., устарело и не отражает перемен, происходящих в обществе. В нем
не учтены современные тенденции развития адвокатуры, связанные с созданием
новых организационных структур адвокатской деятельности, с параллельным развитием
сети организаций, оказывающих правовые услуги. Этим задачам, по мнению А.
Котенкова, соответствует президентский проект Закона об адвокатуре. В ходе
осуществления судебной реформы он призван обеспечить правовое регулирование
вопросов деятельности адвокатуры, взаимодействие органов самоуправления
адвокатов с государственными органами, должностными лицами и гражданами,
гарантировать их независимость как профессиональных некоммерческих организаций.
Вместе с тем порядок учреждения и работы организации и
лиц, оказывающих правовые услуги в качестве предпринимателей, находится вне
сферы правового регулирования данного законопроекта. Его целью является
расширение правовых и организационных возможностей адвокатов по оказанию
квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам. Таким
образом, представитель Президента РФ акцентировал внимание на профессиональной
стороне деятельности адвокатов, отграничивая ее от предпринимательской
деятельности. Итак, адвокатская деятельность была признана некоммерческой.
Можно выделить следующие отличия комментируемого
проекта от действующего законодательства:
· предусматривалось нормативное определение адвокатской
деятельности и адвокатуры, закреплялось понятие «адвокат», определялись его
полномочия и права;
·
устанавливались гарантии
независимости адвоката и гарантии адвокатской деятельности;
·
было предусмотрено
расширение прав адвоката при оказании юридической помощи, предоставление ему
возможности самостоятельно собирать необходимые сведения и предметы, которые
могут быть признаны доказательствами в соответствии с законодательством РФ;
·
закреплялось право
адвоката на выбор формы организации: осуществлять свою профессиональную
деятельность индивидуально, открывая адвокатский кабинет, либо осуществлять
деятельность в составе некоммерческих организаций, создавать адвокатские бюро;
·
расширялись возможности
граждан РФ получать бесплатную юридическую помощь;
· определялись органы адвокатского самоуправления и
закреплялись их основные функции.
Проект, по мнению
представителя Президента РФ, носил конструктивный характер. Его принятие
позволило бы демократизировать действующие объединения адвокатов, выстроить в
их рамках новые структуры в целях оказания квалифицированной юридической помощи
гражданам РФ и обеспечить их право на выбор адвоката.
В ходе предварительного обсуждения
возникло несколько вопросов, которые А. Котенков счел необходимым разъяснить.
Прежде всего, спорным являлся вопрос о прекращении статусных полномочий
адвоката. Законопроект предусматривал возможным такое прекращение путем
принятия решения квалификационной коллегией адвокатов или, в конечном счете,
органом юстиции. Но поскольку эта норма представлялась излишне жесткой, при
подготовке ко второму чтению президентская сторона готова была либо согласиться
с предложенными поправками, либо предложить конструкцию, согласно которой
адвокат мог быть лишен своего статуса только по решению суда.
А. Котенков выделил еще один
принципиальный аспект, который необходимо учитывать в принимаемом законе. Так,
в соответствии с Конституцией РФ российские граждане имеют право на оказание
квалифицированной юридической помощи. Следовательно, государство, обеспечивая
реализацию конституционных норм, обязано гарантировать определенную
квалификацию адвоката. Это осуществляется в предложенном законопроекте через
сдачу квалификационных экзаменов Государственной квалификационной комиссии.
Подробный доклад по оценке обсуждаемого
проекта был представлен председателем Комитета Государственной Думы РФ по
государственному строительству А. Лукьяновым. Государственная Дума, подчеркнул
А. Лукьянов, в четвертый раз обращается к проекту Закона об адвокатуре. Начиная
с первого созыва, депутаты имели около десятка законопроектов по этому вопросу,
но ни один из них не был доведен до конца. Такая ситуация была, по мнению
докладчика, связана с тем, что вместе с вхождением в рынок адвокатский корпус
расслоился, оказался фактически расколот на несколько частей. Появились так
называемые «альтернативные» адвокатуры, которые противостояли традиционным
коллегиям адвокатов. Свои услуги стали предлагать всякого рода юридические
фирмы, частные поверенные, индивидуальные предприниматели, люди, зачастую
далекие и от законности, и от законодательства. Эта ситуация серьезно
отразилась на качестве работы адвокатуры: упал уровень профессионализма
адвокатов, выросла их коррумпированность, резко снизились возможности для
работы образованных добросовестных адвокатов. Значительная часть адвокатского
корпуса переместилась в сферу обслуживания частного бизнеса, одновременно
снизилось внимание к юридической помощи населению. Все большее число людей уже
не могли оплачивать услуги адвокатов, потому что параллельно шло еще и
расслоение в обществе.
По мнению А. Лукьянова, позитивно оценивавшего
представленный проект Закона об адвокатуре, новый закон может позволить
значительно продвинуть вперед судебно-правовую реформу, а, главное, повысить
эффективность юридического обслуживания граждан.
Позиция, высказанная А.
Котенковым и А. Лукьяновым, была поддержана значительной частью адвокатов.
Идеи, лежащие в основе законопроекта, обсуждались и на парламентских слушаниях,
и в ходе проведения специальных «круглых столов». Вместе с тем, по поводу
рассматриваемого в Государственной Думе РФ законопроекта была высказана и масса
негативных откликов. Так, президент Гильдии российских адвокатов Г. Мирзоев
отмечал, что закон в той редакции, в которой его представили разработчики из
администрации Президента РФ, очень далек от совершенства. Он полностью
разрушает сложившуюся систему адвокатуры, те традиции, которые были заложены
еще в русской адвокатуре, вводит нормы, которых не было даже в 1937 году.
Разработчики, как сказал Г. Мирзоев, пытаются протащить совершенно немыслимый
контроль Минюста РФ: министерство сможет прекращать полномочия адвоката,
вводить лицензирование, когда адвокат получает свой статус не непосредственно
от сообщества, где он работал и всегда получал это звание, а из рук
квалификационной комиссии. В результате многочисленных дискуссий и ряда
компромиссных решений, спустя около года Федеральный закон «Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002 года проект
которого был внесен в Государственную Думу РФ еще весной 2001 года, был принят
в окончательном варианте. Причины, по которым Государственная Дума РФ одобрила
именно данный законопроект, объясняются гибкостью принятого решения.
Принятие ФЗ «Об
адвокатуре», по мнению Л. Ю. Грудцыной, ознаменовало собой новый этап в
правовом регулировании российской адвокатуры, в реформировании и принципиально
ином направлении развития ее основных институтов.
ФЗ «Об адвокатуре»
провозгласил адвокатуру институтом гражданского общества, не входящим в систему
органов государственной власти и органов местного самоуправления. На основании
этого органы государственной власти и местного самоуправления не вправе
вмешиваться в деятельность адвокатов за исключением случаев, когда эта
деятельность противоречит законодательству России. Такое положение более
соответствует принципам правового государства, провозглашенным Конституцией РФ,
и задачам адвокатуры как организации, осуществляющей защиту прав и интересов
физических и юридических лиц путем оказания им квалифицированной юридической
помощи. Только в соответствии с данным Законом адвокатура становится подлинно
самоуправляемой организацией.
Литература:
1.
Гвоздев Д. Закон об
адвокатуре: четвертая попытка. // Бизнес-адвокат. 2001. № 15.
2.
Грудцына Л. Ю.
Российской адвокатуре 140 лет: историческая ретроспектива // Адвокат. 2004. № 11.
3.
Кучерена А. Г. Роль
адвокатуры в становлении гражданского общества в России. - М., 2002 г. С. 58.
4.
Научно-практический
комментарий к Федеральному закону "Об адвокатской деятельности и
адвокатуре в Российской Федерации" / Под ред. Д. Н. Козака. – М.
Издательство "Статут". 2003 г.
5.
Российская адвокатура
сейчас беспомощна. Интервью с депутатом Госдумы, президентом Гильдии российских
адвокатов Гасаном Мирзоевым // Независимая газета. 19 октября 2001 г.
6.
Федеральный закон от
31.05.2002 № 63-ФЗ (в ред. от 20.12.2004) "Об адвокатской деятельности и
адвокатуре в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.
10.06.2002. № 23. ст. 2102.