Государственное управление / 2.Современные
технологии управления.
Кулак Олександр Петрович
Директор ДП «Зовнішторгвидав України»
Комплексний підхід до проведення державних закупівель можливо забезпечити
якщо спиратися на єдину систему управління. Тому, система управління державними
закупівлями повинна діяти в рамках управління соціальним і економічним
розвитком, як держави так певного регіону.
Термін “система управління державними закупівлями” ще не застосовується
широко як загальноприйняте поняття. У теоретичному плані це веде до локалізації
досліджень та їх обмеження, розробкою тільки певних аспектів державних
закупівель, в практичному – до пріоритетного вирішення конкретних завдань без врахування
загальних цілей.
Проте лише при комплексному підході до аналізу і синтезу системи управління
можна формувати і розвивати державні закупівлі, виходячи з єдиних
методологічних принципів, що лежать в основі функціонування даної системи
управління.
За останні роки науковці та фахівці внесли вагомий вклад у подальший розвиток теорії та практики управління державними
закупівлями. Це знайшло відображення в результатах досліджень, проведених на
базі різних наук юридичної та економічної теорії, теорії управління, галузевих
економік та ін. [2,3,7, 8].
Системний підхід передбачає, зокрема, створення абстрактної конструкції, що
відображає суттєві частини, властивості і стосунки досліджуваного об'єкту як
цілого. У цьому сенсі досліджувана система набуває характеру моделі. Це можна
віднести і до системи управління державними закупівлями. Об’єктом управління в
даній системі є процеси формування, розміщення і виконання державного
замовлення та проведення державних закупівель. Суб’єктами управління державними
закупівлями є органи державного управління загальної, спеціальної і галузевої компетенції,
а також підприємства, організації, фізичні особи підприємці, фізичні особи та
різні громадські організації і засоби масової інформації.
В основі розробки будь-якої системи управління має
бути виділення і погодження із зовнішнім середовищем відповідних цілей
управління. Головною метою управління державними закупівлями є сприяння
соціально-економічному розвитку країни, регіону, міста. Ця мета належить до
загальних і може бути розділена на підцілі.
Спільність цілей управління є умовою, що відображає
можливість виділення управління державними закупівлями в якості самостійного
об'єкта дослідження в рамках підвищення соціально-економічної ефективності в
цілому, як країни так і певного регіону.
Умови повної реалізації цілей, що стоять перед системою, покладені в основу
розробки механізму управління. При цьому характеристика механізму управління
стосується його загальних рис, з одного боку, і можливості вживання конкретних
його елементів і специфічних засобів для управління вужчими сферами, процесами
і т.д. – з іншого.
Якщо існуючий механізм управління не дозволяє системі повною мірою
реалізувати цілі, то необхідно удосконалювати саму систему для вирішення
виникаючих проблем. Це досягається шляхом істотної перебудови і оновлення
існуючих її елементів або створення нових.
Розробка структури механізму управління системи державних закупівель
повинна ґрунтуватися на принципах ефективності, системності, розумного
протекціонізму, адаптивності і відкритості. Під механізмом управління
державними закупівлями слід розуміти агреговану сукупність принципів, методів,
функцій і мотивів, що забезпечують, з одного боку, необхідну адаптивність і
взаємозв'язок між об’єктом і суб’єктом управління, а з іншого, – трансформацію
впливу зовнішнього середовища в рішення, що виробляються і приймаються в
системі управління.
При такому розгляді механізм
управління відрізняється від системи управління тим, що в ньому, як у
невід’ємній частині самої системи, повинні бути тільки ті елементи, які швидко
адаптують процес прийняття управлінських рішень і самі рішення до умов
зовнішнього середовища і вимог об’єктів управління.
Організаційною основою механізму управління є органи та рівні управління.
Органи управління спеціалізуються на виконанні певних зовнішніх функцій
управління. Їх склад визначається цілями системи управління.
Формування організаційної основи і узгодження інтересів її елементів є
складним процесом, що включає велику кількість ітераційних етапів.
Організаційна основа механізму управління є його найбільш стійким, але не статичним
елементом. Без цього елементу неможливе функціонування механізму управління.
У вужчому, прикладному аспекті, організаційна основа механізму управління є
формою розподілу завдань і повноважень між окремими особами (безпосередніми
виконавцями) і групами осіб (структурними підрозділами).
Функціонування механізму управління державними закупівлями забезпечується
взаємодією органів загальної, спеціальної і галузевої компетенції і суспільних
формувань з підприємствами, організаціями і установами, задіяними в процедурах
державного замовлення. Можна виділити органи законодавчої
і виконавчої влади, а також органи місцевого самоврядування.
Важливе місце в механізмі управління займають функціональні підсистеми, що
реалізовують функції управління. При цьому ми виходимо з того, що функція
управління це відокремлена частина управлінської
діяльності, конкретна форма цілеспрямованого впливу на соціально-економічні
процеси з метою отримання визначеного кінцевого результату.
Необхідність виділення
функціональних підсистем носить об'єктивний характер та пов’язана з розподілом
широкого кола завдань, з участю в цьому процесі різних органів управління, що
мають своє специфічне призначення і функціонують відносно самостійно.
В основі функціональних підсистем лежать два види функції основні і
забезпечуючі. Перші є
зовнішніми щодо управлінських рішень. До них належать організація, планування,
контроль, облік, аналіз, координація і регулювання. За допомогою цих функцій
органи управління, приймаючи управлінські рішення, усувають невизначеність у
стані керованого процесу або об’єкту. У нашому випадку – роблять
“визначеним” рух державного замовлення в процесі закупівель.
Планування здійснення державних закупівель − складний багатоетапний
процес, на який впливають зовнішні та внутрішні чинники. Основними чинниками
зовнішнього впливу на процес планування є, насамперед, особливості здійснення
бюджетного процесу в Україні, до внутрішніх чинників ми віднесли складність
застосування класичних та спеціальних прийомів планової роботи в умовах
можливої не прогнозованої потреби у товарах, роботах, послугах та недостатньої
бази теоретичних і практичних знань спеціалістів, які займаються підготовкою та
проведенням державних закупівель.
Важливим етапом планування є розроблення концепції здійснення державних
закупівель на якому має бути обов’язково проведене дослідження і маркетинг
ринку із вивченням переліку пропозицій потенційних постачальників та цінових
варіантів предмета закупівлі на ринку, урахування спеціальних вимог, що
потребуватиме додаткового вивчення ринку. На даному етапі необхідно здійснювати
порівняльний аналіз технологічних характеристик та їх відповідність стандартам.
Стосовно цього варто зазначити, що спостереження та дослідження ринку як
початковий етап державних закупівель замовники майже не здійснюють, що
призводить до закупівлі за цінами, значно вищими за ринкові.
Таким чином, розрахунок очікуваної вартості закупівлі − важливий
елемент планування, що в своїй основі визначений початковою ціною запланованого
договору про закупівлю.
Вихідною точкою планування державних закупівель має стати його синхронна
узгодженість із бюджетним процесом та бюджетними програмами. Державні закупівлі
можуть стати основним фінансовим інструментом виконання бюджетних програмам,
через найкращі технічні специфікації прийнятих пропозицій можуть водночас
забезпечити результативність впроваджуваних програм. Ступінь ефективності
здійснених державних закупівель має стати одним із найважливіших чинників
забезпечення комплексної ефективності реалізації державних програм. Оскільки
економія державних коштів при конкурсних закупівлях дасть змогу їх використання
у наступних бюджетних періодах для закупівлі нових видів товарів, робіт та
послуг. Водночас самі закупівлі забезпечать ефект каталізатора щодо збільшення
кількості та виробничих потужностей підприємств і організацій.
Система основних функцій по управлінню державними закупівлями охоплює
повний життєвий цикл державного замовлення. Функції забезпечення носять підпорядкований характер щодо
управлінських рішень. Вони є внутрішніми і покликані надавати інформаційну
підтримку рішенням, що приймаються. До них відноситься реєстрація, збір,
передача, зберігання, обробка (обчислення), тиражування (розмноження) і видача
інформації.
З їх допомогою формується єдине або обмежене число управлінських рішень. Їх
реалізація вимагає вживання економіко-математичних методів, а також засобів
обчислювальної і комунікаційної техніки. Це дозволяє виконувати багатоваріантні
розрахунки і трудомісткі операції.
В процесі управління здійснюється дія суб’єкта управління на об’єкт
управління. Вигляд і характер такої дії може бути різним, проте при цьому
формуються стійкі і широко вживані способи і прийоми дії на об'єкт управління
для досягнення поставлених цілей. Їх прийнято називати методами управління.
У науковій літературі перш за все виділяють економічні, організаційні,
правові, соціально-політичні і психологічні методи управління.
Економічні методи управління є способами досягнення мети на основі
матеріальної зацікавленості всіх органів і рівнів управління в ефективних
державних закупівлях. На відміну від організаційних, вони передбачають непряму
дію на об’єкт управління. Їх конкретними формами є госпрозрахунок,
ціноутворення, бюджетування і т.п.
Під організаційними методами управління ми розуміємо способи дії на процеси
формування, розміщення і виконань державного замовлення, заснованих на вживанні
органами управління вольового (тобто адміністративного) примусу. Таким чином,
вживання організаційних методів вимагає жорсткого “вертикального”
підпорядкування об’єкту суб’єктові управління, що засновано на системі
нормативних актів, що регламентують ухвалення відповідних управлінських рішень.
Під правовими методами розуміється сукупність загальнодержавних, законів і
законодавчих актів, правових норм за допомогою яких досягається виконання
відповідних цілей і завдань управління. Проте в даний час відсутність загальної
стійкої правової культури в країні значно знижує широту і ефективність вживання
цих методів в управлінні державними закупівлями.
Соціально-політичні методи засновані на моральному та
ідеологічному впливі на працівників. Важливе значення при вживанні
виховних методів відіграють
засоби масової інформації, соціологічні дослідження.
Психологічні методи управління або методи прямої дії дуже ефективні, але
законодавчо не забезпечені. Практична робота по управлінню державними
закупівлями повинна ґрунтуватися на певних принципах. Під принципами управління
розуміються загальні, стійкі правила свідомої діяльності людей в процесі
управління, обумовлені дією об’єктивних законів.
Принципи управління об’єднують як закономірності розвитку об’єкту
управління, так і практичну діяльність людей в процесі управління. З одного
боку, принципи управління формуються з врахуванням розвитку об’єкту управління
в рамках системи управління, з іншого – на основі практики, охоплюючи найбільш
ефективні моменти управлінської діяльності.
Принципи управління не залежать від специфіки вирішуваних завдань і мають
бути враховані при ухваленні будь-якого управлінського рішення. Так, основними
загальними принципами управління є плановість, науковість, системність,
поєднання державного управління та місцевого самоврядування, поєднання
централізації і децентралізації управління [1, 4, 5, 6].
Розроблена структура механізму управління дозволяє представити розвиток
державних закупівель в логічно пов’язаних один з одним
загальною метою елементів, кожен з яких орієнтований на вирішення конкретних,
специфічних завдань.
Важливим елементом механізму управління системою державних закупівель має
бути інформаційна система, що забезпечує оперативне здобуття достовірних і
повних даних про стан механізму в цілому, а також об’єкту чи процесу, що ним
регулюються .
Аналіз функціонування системи
державних закупівель в зарубіжних країнах, а зокрема їх інформаційного
інструментарію дає змогу визначити перелік його перспективних форм, які на наш
погляд було б необхідно впровадити в Україні.
Однак слід визначити
можливі перешкоди щодо застосування цих форм, які, пов’язані, насамперед, із
наявністю значного обсягу складних, спеціалізованих товарів, робіт та послуг, для яких вони можуть відігравати лише
допоміжну роль при державних закупівлях.
Велика кількість однотипних конкурсів, час, що витрачається на “шаблонні”
операції, приводить до необхідності використання інформаційно-обчислювальних
технологій при організації, проведенні і управлінні державними закупівлями.
При застосуванні обчислювальних систем стає можливим повністю
автоматизувати процес ухвалення рішень, без впливу на цей процес конкурсної
комісії. Такий спосіб можливий лише в разі простих закупівель, із стандартними
вимогами до якості, комплектації, термінам постачання і оплати і єдиною змінною
характеристикою – ціною. При цьому претендент на участь в конкурсі подає заявку
по заздалегідь затвердженій формі, і комп'ютер обробляє всі подані заявки,
перевіряє їх повноту і правильність оформлення, заносить дані заявки в базу
даних та видає для конкурсної комісії остаточний результат. На рівні організацій-замовників товарів, робіт та
послуг за державні кошти доцільно активніше використовувати
інформаційно-аналітичні системи підтримки процесу цих закупівель. Такими можуть
бути вже розроблені системи електронного документообігу та супроводу процесів
закупівлі “Тендер”, “Megapolis. Засідання“ тощо.
Застосування даних систем мають як свої преваги так і свої недоліки. До
переваг можна віднести підвищення ефективності інформаційного та
документаційного забезпечення організації, створення єдиного інформаційного
простору й комунікаційних каналів, встановлення єдиного стандарту роботи з
вхідними та вихідними документами закупівельного процесу і, як результат,
скорочення термінів їх опрацювання. Недоліком таких систем є незначна
диференціація процедури і предмета закупівлі. Тому доцільним є створення й
подальше використання інформаційних систем, що враховували б більш широкий
спектр характеристик продукції та особливості окремих процедур закупівлі. На
сьогоднішній день в Україні застосовуються окремі форми електронних закупівель
але тільки у вигляді пілотних проектів електронного документообігу,
функціонування електронних ринкових майданчиків, електронного каталогу та
електронних систем інформування про торги. На наш погляд досягнення вагомого
ефекту від їх дії можливо у разі застосування єдиної державної інформаційної
системи, яка б, водночас, була складовою загальної системи інформатизації
суспільства та одним із етапів створення електронного уряду.
Спочатку можливо впровадити електронний режим лише на стадії від
дослідження ринку до укладання договору про закупівлю товарів, робіт та послуг. Далі створити умови інформаційного
доступу та введення в інтегровану систему координуючих і контролюючих органів у
сфері державних закупівель. Ці органи реалізовували б свої функції на будь-якій
із стадій закупівельного процесу. Таким чином, дія запропонованих елементів
інформаційного інструменту механізму управління системою державних закупівель
може бути реалізована лише при завершенні загальної інформатизації суспільства
та формування електронного уряду в країні. На нинішньому етапі розвитку системи
державних закупівель вважаємо за необхідне на законодавчому рівні заборонити
використання приватних інформаційних систем із штучно створеним монопольним
становищем у системі державних закупівель.
Застосовування єдиної державної
інформаційної системи в процесі державних закупівель буде сприяти дотриманню
принципу прозорості та відкритості, що призведе до зменшення рівня корупції, а
також дасть змогу досягнути позитивних результатів у різних сферах економіки
країни.
Управління системою
державних закупівель вимагає ефективного інформаційного забезпечення. Тому
доцільним є створення бази даних, яка має бути обов’язково у державній формі
власності, що забезпечить певну структурованість та достовірність інформації, а
також недопущення її нерегульованого монопольного становища. До такої бази
даних учасники державних закупівель залежно від класифікації товарів, робіт та
послуг могли б безкоштовно подавати та отримувати інформацію про свій вид
діяльності, характеристику запропонованої продукції та її вартість.
Діагностувати відповідність запропонованих цін можливо за результатами
моніторингу, що проводить уповноважений
орган у сфері державних закупівель.
Надзвичайно важливою є об’єктивна оцінка стану рівня підготовки кадрів
організаційної структури системи державних закупівель, оскільки прийняття
управлінського рішення, не відповідного можливостям організації, може привести
до негативних наслідків. Для оцінки кваліфікації фахівців, що займаються організацією
державних закупівель необхідно вести статистику прийнятих рішень, оцінювати
ступінь їх правильності, ефективності. Фахівець з організації і проведення
конкурсів повинен постійно удосконалювати свої професійні навики.
Література.