К.ю.н. Пудаков Е.Р.

Башкирский Институт Социальных Технологий, Россия

Определение должностей органов государственной власти с повышенным коррупционным риском

Коррупция должностных лиц органов государственной власти является наиболее острым вопросом в блоке проблем противоправной деятельности чиновников, под которой понимается преступную деятельность в органах государственной власти, выражающуюся в использовании должностными лицами своих властных полномочий и служебного положения в целях личного обогащения.

 Анализируя статистические данные всемирной организации по противодействию коррупции «Трансперенси интернешнл» если Россия в 2004 году по уровню развития коррупции находилась на 90 месте среди 146 стран мира, то в 2009 г. мы уже были на 154-м месте среди 178 стран. В последнем ежегодном рейтинге наша страна поднялась на 143-е место в ежегодном мировом индексе восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index), набрав 2,4 балла и улучшив, таким образом, свои позиции на 11 пунктов[1].

Таким образом, несмотря на активно проводимую руководством страны антикоррупционную политику ситуация продолжает оставаться очень тревожной. Коррупция достигла уже таких масштабов, что несет угрозу фундаментальным интересам страны. Коррупция, дискредитируя право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества, разрушает правовые и демократические институты государства и общества. Особенно негативно она сказывается на судебной и правоохранительной системах.

 Крайне негативное воздействие коррупции и на экономическую сферу. Нарушаются механизмы конкуренции, создаются препятствия свободе предпринимательской деятельности, ущемляются права собственности, неэффективно используются бюджетные средства, необоснованно повышаются цены.  Коррупция стимулирует несправедливое перераспределение средств в пользу отдельных корпоративных и социальных групп за счет наиболее уязвимых социальных слоев. Неимущая часть общества, наименее защищенные граждане, почти не имеют возможности противостоять вымогательству и иным коррупционным злоупотреблениям. Коррупция приводит к масштабному вытеснению граждан из сферы бесплатных обязательных государственных услуг, прежде всего в области образования и медицины, что приводит к массовым нарушениям конституционных прав граждан. Кроме того, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, все больше усиливается организованная преступность, которая не только расширяет возможности «отмывания денег», но и получает доступ к политической власти.

На наш взгляд к органам государственной власти с повышенным коррупционным риском следует отнести осуществляющих контрольные полномочия, связанные с разрешительными полномочиями, по выдаче соответствующих документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью, с предоставлением объектов государственной собственности на определенном праве, с приватизацией государственной собственности, регистрационные полномочия, реализуемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения прав, юрисдикционные полномочия, осуществляемые в целях применения мер ответственности, а также нормотворческие полномочия.

Не редко коррупционные проявления связаны с правотворчеством и правоприменением. Издаваемые государственными и муниципальными органами правовые акты определяют юридические статусы, режимы и социально-правовые роли всех субъектов права. Отступление от правовых предписаний, их нарушение, использование в корыстных целях способствуют явлению коррупции.

Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р[2], определено, что в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции, при этом в группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерны наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств, высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы, а также высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

Эффективное решение вопросов уменьшения конфликтного потенциала государственной службы, снижения коррупционных рисков, предупреждения, выявления и пресечения коррупционных проявлений в деятельности органов государственной власти зависит в первую очередь от совершенствования действующего законодательства в сфере государственной службы и управления, установления четкого правового статуса государственного служащего, усовершенствования механизма урегулирования конфликта интересов, разработки и внедрения системы мер по противодействию коррупции, устранению причин и условий, ее порождающих, повсеместного внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утверждения административных регламентов оказания государственных услуг органами государственной власти, внедрения служебного контроля за деятельностью государственных служащих.

Следует согласится с Ю.А. Тихомировым, классифицирующим типичные виды нарушений компетенции субъектов государственного управления:

а) присвоение властных полномочий;

б) превышение полномочий;

в) прямое и косвенное вмешательство в компетенцию;

г) нарушение процедур;

д) ошибочные и незаконные решения;

е) невыполнение отдельных функций;

ж) непринятие решений, бездействие;

з) необеспеченность компетенции материально-финансовыми, кадровыми и иными ресурсами;

и) воспрепятствование деятельности, давление.[3]

Вместе с тем, на наш взгляд следует значительно детализировать перечень направлений деятельности, которые содержат повышенный уровень коррупционных рисков:

- размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;

- формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета;

- управление и распоряжение объектами государственной муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов;

- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков;

- управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда;

- предоставление муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, субвенций, дотаций, управление бюджетным долгом.

Повышенный уровень коррупционных рисков содержится также в отдельных экономических и социальных сферах:

- транспорт и дорожное хозяйство;

- строительство и капитальный ремонт;

- природно-ресурсное регулирование;

- энергетика и нефтегазовый комплекс;

- агропромышленный комплекс;

- жилищно-коммунальный комплекс;

- здравоохранение;

- образование.

Высокий уровень коррупционных рисков присутствует в процессах и процедурах:

- принятия нормативных правовых актов;

- выдачи лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ;

- назначения на государственные и муниципальные должности, включая проведение аттестации, квалификационных экзаменов служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы и включения их в кадровый резерв.

Обязательной оценке на коррупционность подлежат контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные функции и полномочия объекта контроля, а также нормотворческие полномочия объекта контроля.

К контрольным функциям и полномочиям объекта контроля относятся функции и полномочия, связанные с осуществлением проверок законности деятельности различных субъектов (объекты контроля - инспекции, ревизионные управления, и прочие, осуществляющие контроль и надзор в определенных сферах).

К разрешительным функциям и полномочиям объекта контроля относятся функции и полномочия, связанные с выдачей документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью (удостоверений, лицензий, разрешений, свидетельств об аккредитации и т.п.) К данным полномочиям условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей объектов государственной и муниципальной собственности в аренду, с их приватизацией, распределением бюджетных средств (например, закупки для муниципальных нужд), а также с согласованием (одобрением) сделок с государственным и муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении и оперативном управлении муниципальных предприятий и учреждений (в случаях, предусмотренных законодательством или уставами указанных организаций).

К регистрационным функциям и полномочиям объекта контроля относятся функции и полномочия, осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов). К данным полномочиям также могут быть отнесены полномочия по выдаче свидетельств на получение субсидий на строительство и приобретение жилья, о постановке на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении и т.п.

К юрисдикционным функциям и полномочиям объекта контроля относятся функции и полномочия должностного лица государственного органа, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов).

К нормотворческим функциям и полномочиям объекта контроля относятся функции и полномочия по принятию нормативных правовых актов.

На наш взгляд одной из действенных мер направленных на повышение риска от коррупционных действий относятся утверждение перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции, и внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных служащих, замещающих коррупциогенные должности.

Формирование указанного перечня может осуществляться в соответствии с выше перечисленными критериями с использованием результатов проведения соответствующих исследований: социологических, функционального анализа деятельности федерального органа исполнительной власти, анализа правоприменительной практики.

В перечень коррупционных должностей входят должности, связанные с:

- принятием нормативных правовых актов;

- осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;

- подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченных ресурсов (квот, участков недр и др.);

- непосредственным предоставлением государственных (муниципальных), бюджетных услуг;

- подготовкой и принятием решений, по осуществлению закупок для государственных нужд;

- подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;

- осуществлением регистрационных действий;

- подготовкой и принятием решений по целевым, инвестиционным программам, капитальным вложениям и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;

- иными контрольно-разрешительными действиями.

Нормативное оформление перечня коррупциогенных должностей достигается путем разработки приказа федерального органа исполнительной власти об утверждении перечня коррупциогенных должностей. Механизмы дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных служащих, замещающих коррупциогенные должности, могут заключаться в применении технических средств контроля деятельности должностных лиц в процессе предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, связанных с непосредственным взаимодействием с гражданами и организациями, оговоренного в служебных контрактах. Могут использоваться средства видеонаблюдения в местах предоставления государственных услуг, где происходит прием и непосредственное общение с заявителями.

В административных регламентах исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг целесообразно закрепить возможность личного взаимодействия с заявителем только в определенных местах, оборудованных соответствующими техническими средствами внутреннего контроля без возможности произвольного отключения данных средств. В первоочередном порядке система внутреннего информирования должна применяться в отношении тех структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, которые исполняют наиболее коррупциогенные полномочия.

Так, наиболее коррупционно опасными сферами деятельности органов государственной власти являются:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за исполнением бюджета;

2) установление, изменение и отмена налогов (особенно местных);

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности территориальных образований;

4) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в территориальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

5) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

7) создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

8) утверждение правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории территориального образования, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории образования, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах территориального образования, осуществление земельного контроля за использованием земель;

9) выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории образования, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на определённой территории;

10) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства;

11) обеспечение размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, исполнения и контроля за исполнением государственного заказа;

12) осуществление государственного финансового контроля.

Так, можно определить примерный перечень должностей с повышенными коррупционными рисками органов местного самоуправления в число которых входят:

- председатель городской Думы;

- глава города;

- председатель Счетной палаты;

- заместители Главы Администрации города;

- начальник финансового управления;

- начальник управления по экономике и ценовой политике;

- председатель комитета по управлению муниципальным имуществом;

- начальник отдела по учету и распределению жилья;