Многие СМИ уже
озвучили намерение правительства оставлять в распоряжение местных советов до 50
процентов формируемых бюджетных доходов. Означает ли это, что страна, по
примеру многих развитых государств, переходит на принципы бюджетного
федерализма, которые направлены на достижение оптимального сочетания полномочий
между различными уровнями власти? Что, собственно, представляет собой бюджетный
федерализм? Об этом — в моей статье.
Бюджетный (я же
предпочитаю термин — фискальный) федерализм не имеет ничего общего с
политическим. Принципы фискального федерализма применяются в Европе как
федеративными, так и унитарными государствами. Они также лежат в основе
Европейской хартии о местном самоуправлении. Сам этот термин «фискальный
федерализм» (fіscal federalіsm) введен в научный оборот профессором Р.
Масгрейвом (США) и означает экономическую теорию различных уровней
правительства. В основе — концепция так называемых общественных благ (или
товаров). Помимо общегосударственных общественных благ (государственная
оборона, поддержание правопорядка и др.) существует большое количество местных
(региональных) общественных благ, доступ к которым имеет лишь некоторая
географически обособленная его часть (области, города, района, нескольких
смежных районов, нескольких смежных городов и т. д.). Их спектр весьма широк:
от региональных экологических программ до городских парков и уличного
освещения.
Бюджетный федерализм — это характеристика
бюджетной системы государства, при которой каждый из уровней государственной
власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за
ним бюджетных полномочий.
Принципы
построения бюджетных отношений при этом позволяют в условиях самостоятельности
каждого бюджета сочетать интересы государства с интересами органов местного
самоуправления.
Каковы же принципы
фискального федерализма?
Эта теория
обосновывает ряд важных положений, к основным из которых можно отнести два.
Во-первых, местные общественные блага должны поставляться местными (а не
центральными) органами власти, выражающими предпочтения граждан, которые
проживают на данной территории. Во-вторых, финансироваться такая деятельность
местных органов власти должна преимущественно за счет налогов потребителей этих
благ. Иначе говоря, основные налоги не могут быть только общегосударственными,
но обязательно нужны также крупные местные налоги, сопоставимые по объемам
поступлений с расходами на местные общественные блага. Расходные и
соответствующие им доходные полномочия должны быть сосредоточены в руках одного
и того же органа власти (принцип фискального равновесия М. Олсона) и др. Также
в бюджетном процессе важное значение имеют такие принципы взаимоотношений между
государством и органами местного самоуправления, как разграничение сфер
финансовой деятельности и ответственности; самостоятельность бюджетов различных
уровней. Для Украины с ее большой территорией, исторической и национальной
спецификой отдельных регионов (Галичина, Крым, Донбасс) совершенствование
модели бюджетной автономии имеет исключительно важное значение.
Для унитарной
Украины все это важно потому, что многое из указанного не соблюдается, а под
предлогом унитарности и «единства» игнорируются объективные экономические
законы, фундаментальные принципы рыночной экономики, требующие, в частности,
чтобы за товар платил тот, кто его потребляет. Посему и поставщик далеко не
всегда отвечает перед покупателем. Если сравнивать хозяйство города с большим
предприятием (а по сути оно таким и является), то «налоговое давление» на него
неоправданно высоко — в Украине в среднем предприятия перечисляют государству
менее 40 процентов добавленной ими стоимости, а город отдает на общесистемные
нужды более 60 процентов мобилизованных на его территории налоговых и
приравненных к ним доходов. При этом городские органы власти не имеют
сколько-нибудь крупных источников доходов, которые они, выражая волю населения,
могли бы устанавливать и регулировать самостоятельно: местные налоги и сборы
составляют около двух процентов общего фонда бюджета города. Это важно и
потому, что это логика развития мировых экономических процессов, и потому, что мы живем в городах и селах Украины, в
которых должны быть свет, вода, тепло, возможность учиться и укреплять
здоровье. Однако аварии коммунальных сетей в Алчевске, Суходольске, забастовки
и невыплаты заработной платы коммунальщикам во Львове, Ривном, повсеместный
переход в частные руки коммунальных предприятий свидетельствуют о том, что
бюджетная система местных органов самоуправления, мягко говоря, несовершенна.
Местные бюджеты все еще зависят от Кабинета Министров, политической конъюнктуры,
несовершенства законодательства Украины.
Что нужно для того, чтобы систему местных
доходов привести в соответствие с принципами бюджетного федерализма?
Надо строго соблюдать основополагающие
принципы фискального федерализма, закрепленные в Европейской хартии о местном
самоуправлении. А там — «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках
национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными
финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться для
осуществления своих функций. Финансовые средства органов местного
самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или
законом полномочиям».
Исходя из этого,
пирамиду общественных доходов в Украине нужно перевернуть, поставив, что
называется, с головы (перераспределительного финансирования из центра) на ноги,
то есть собираемые на местах налоговые доходы. В совокупности средства,
поступающие в распоряжение местных органов власти, должны составлять не менее
50 процентов налоговых и приравненных к ним доходов, мобилизуемых на
соответствующих территориях. Цифра 50 процентов достаточно условна, так как она
должна быть основана на полномочиях, выполняемых местными властями. Сегодня,
несмотря на то, что местные бюджеты составляют около 40 процентов бюджета
страны, в них собственные полномочия составляют одну треть, а остальные — за
государством. И государственные полномочия финансируются лишь частично. Но беда
еще и в другом. Города и села не заинтересованы пополнять свои бюджеты сами.
Каждый год местные бюджеты формируются по формуле: «Каждому гражданину Украины
— поровну». Это ведет к иждивенчеству и паразитизму. Ежегодно возрастает доля
государственных трансфертов в местных бюджетах. Кроме того, гасится инициатива
местных советов: экономически активные города Киев, Днепропетровск, Донецк,
Запорожье, Харьков, Львов, Полтава постоянно передают в госбюджет часть средств
из местных бюджетов. И если в 2007 г. у этих городов изымали 3,8 миллиарда
гривен, то в текущем уже 7,4!
Во-первых, надо реформировать бюджетное
законодательство, чтобы расширить доходные полномочия органов местного
самоуправления. Во-вторых, в соответствии с требованиями Европейской хартии о
местном самоуправлении, важно расширить перечень местных налогов и сборов за
счет такого потенциально крупного источника, как налог на недвижимое имущество.
В-третьих, следует реформировать систему экологического налогообложения. Хотя
сегодня экологическая ситуация в Украине в целом, и тем более в Донбассе, очень
напряженная, но экологические налоги во много раз ниже, чем в европейских
странах. Например, поступления от сбора за загрязнение окружающей среды
составляют в Украине около 0,1 процента ВВП, что в абсолютном выражении в 60—90
раз меньше аналогичного показателя в странах ЕС. Необходимо добавить, что
расширение доходной части местных бюджетов должно сопровождаться наделением
полномочий местных советов правом, в определенных пределах, устанавливать виды
и ставки местных налогов.
Например:
подоходный налог, налог на прибыль, акцизы могли бы увеличиваться на 2—3
процента по решению органов местной власти. Это повысит и заинтересованность
местных советов, и ответственность. Самодуров, принимающих необдуманные
решения, в состав нового совета на очередных выборах, наверняка, не изберут.
Однако, возникает
много сложных технических проблем. Например, если взять налог на недвижимое
имущество, то нужно определиться с выбором объекта, методическими подходами к
оценке базы налогообложения, обосновать единые или дифференцированные ставки
налога, принципы использования налоговых льгот (по типу недвижимости и/или типу
плательщика), возможности зачета налога на недвижимость в счет обязательств по
другим налогам, построить математические модели и рассчитать возможные
последствия его введения, провести обучение налоговых органов и разъяснительную
работу среди граждан и т . д. Всем этим, по сути, еще серьезно не занимались.
В проекте поправок к Бюджетному кодексу
внесено предложение народных депутатов оставлять местным бюджетам 10 процентов
от налога на прибыль. Однако это и другие изменения вряд ли улучшат судьбу
местных бюджетов, поскольку они носят разовый характер. А нужно, в принципе,
как неоднократно обещали и Президент Украины, и премьер-министры в последние
годы, осуществить бюджетное реформирование на принципах бюджетного федерализма.
Это, в свою очередь, невозможно без принятия Налогового кодекса, учитывающего
озвученные проблемы.