Буковинська державна фінансова академія

проблеми формування та використання доходів місцевих бюджетів в умовах фінансово-економічної кризи

Анотація. У статті розглянуто особливості процесу формування місцевих бюджетів з урахуванням внесених змін до Бюджетного кодексу України в умовах фінансово-економічної кризи. Проаналізовано доцільність зміни джерел надходжень та формування усіх місцевих бюджетів на державному рівні. Зроблено висновок про необхідність введення у розрахунок міжбюджетних трансфертів вагових коефіцієнтів з метою оптимального розподілу фінансового ресурсу, призначеного для задоволення реальних потреб місцевих бюджетів.

Вступ. Важливою передумовою побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік незалежності місцевих органів влади є визначальним, адже від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їх реальні владні функції.

Бюджету належить важлива роль у фінансовій системі держави. Через бюджет здійснюється фінансування заходів економічного і соціального розвитку, що мають загальнодержавне значення, а також стосуються міждержавних відносин. За його допомогою перерозподіляється частина фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями України з метою вдосконалення структури суспільного виробництва й забезпечення соціальних гарантій населенню. Бюджет є важливим інструментом держави, через який забезпечується контроль за станом виробництва в цілому.

Виклад основного матеріалу. Бюджет є складною економічною категорією, оскільки являє собою систему економічних відносин, що складаються в суспільстві в процесі формування, розподілу й використання централізованого грошового фонду країни, призначеного для задоволення суспільних потреб.

Ці відносини мають таку структуру:

) між державою й підприємствами в процесі мобілізації доходів, накопичень і фінансування з бюджету;

) між державою й населенням в процесі розподілу й перерозподілу національного доходу;

) між ланками бюджетної системи при бюджетному регулюванні.

У сучасних умовах розвитку та функціонування місцевих бюджетів існує необхідність у розробці ефективної системи управління ними, яка забезпечить досягнення максимальних результатів їх діяльності.

У вітчизняній економічній науці дослідженню проблем місцевих бюджетів присвячені праці багатьох сучасних учених-економістів.

Н.І Вовна. зазначає, що бракує наукових і практичних напрацювань щодо окреслення шляхів оптимізації формування власних доходів місцевих бюджетів, які б відповідали сучасним вимогам і задовольняли потреби суспільства [9].

На думку О.М. Піхоцької, в умовах проведення адміністративно-територіальної реформи особливої актуальності набувають питання, пов’язані з аналізом, систематизацією нагромадженого досвіду вітчизняної економіки, узагальненням досягнень зарубіжних країн у сфері формування та раціонального використання місцевих податків і зборів [12].

У вітчизняній фінансово-економічній літературі, на думку Д.А. Ковалевич, більшість праць висвітлює лише окремі аспекти місцевих фінансів, а питання функціонування їх у регіонах з обмеженими фінансовими ресурсами порушується фрагментарно [11].

Бюджетні відносини, що відображають зміст державного бюджету, функціонують у визначених формах — суспільних і організаційних.

За допомогою організаційних форм держава «вибудовує» внутрішньобюджетні відносини стосовно форм державного і адміністративно-територіального устрою. Сформовані бюджетні взаємовідносини одержують матеріально-речове втілення у відповідних фондах грошових коштів, створюваних у розпорядженні органів державної структури. Впливаючи на процеси формоутворення бюджетних відносин (шляхом зміни принципів, методів, способів формування доходів і видатків, їх регулювання і т.п.), держава коректує встановлені бюджетні взаємовідносини, регулює канали проходження бюджетних потоків, уточнює пропорції розподілу централізованих ресурсів і забезпечує управління внутрішньобюджетними відносинами, а через бюджетні відносини — економічними процесами.

Таким чином, завдяки організаційним формам внутрішньобюджетних відносин стає можливим використання бюджету для забезпечення міжтериторіального розподілу суспільного продукту, регулювання народногосподарських пропорцій, управління економічними процесами на макро- і мікрорівні.

Місцеві бюджети можна розглядати у двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування. По-друге, як систему фінансових відносин, що складаються між місцевими та державним бюджетами, а також усередині сукупності місцевих бюджетів.

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування місцеві бюджети — це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну й витратну частини, у їх основі покладено принципи збалансування тощо.

Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети— це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території.

Місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування та вирішальним фактором регіонального розвитку. Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією, Бюджетним кодексом України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 27.05.97р. № 280/97-ВР, активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. В кінцевому підсумку все це розширює можливості місцевих органів влади у більш повному задоволенні потреб населення.

Економічна сутність місцевих бюджетів проявляється в їх призначенні, а саме:

) формування грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;

) розподіл і використання цих фондів між галузями народного господарства;

) контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств та організацій, підвідомчих цим органам влади.

На сьогоднішній день формування місцевих бюджетів регулюється Бюджетним кодексом України [1], законом України «Про місцеве самоврядування» [2], законами України про оподаткування та законами України про Державний бюджет на відповідний рік [3-4]. Місцевий бюджет містить в собі надходження і витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати складають єдиний баланс відповідного бюджету [5].

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування в рамках національної економічної політики мають право на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.

Фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і підвищувальний характер, вони повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до виконуваних ними завдань [6].

Система формування доходів місцевих бюджетів повинна розглядатися у системі міжбюджетного регулювання, оскільки формування дохідної частини місцевих бюджетів обумовлюється не тільки методами і засобами наповнення місцевих бюджетів, а й відносинами між органами різних рівнів влади (міжбюджетні відносини).

Сучасний соціально-економічний розвиток регіонів України характеризується зрушеннями у структурних реформах бюджетної системи, спрямованими на підвищення ролі місцевого самоврядування.

Жодна країна світу не може претендувати на повноцінний розвиток, якщо життєвий рівень населення буде підтримуватись лише завдяки зусиллям представників державної виконавчої влади.

На сьогодні в розвинених країнах використовуються різні дохідні інструменти, закріплені за місцевими бюджетами. З метою регламентування і впорядкування міжбюджетних відносин, які функціонують у формі розподілу доходів, на практиці застосовуються процентні відрахування. У дослідженнях С. Буковинського доведено, що специфіка застосування методу процентних відрахувань у ході бюджетного процесу залежить від засад функціонування бюджетної системи [7, c. 82].

За умови самостійності державного та місцевих бюджетів передбачається закріплення доходів за кожним із них у повній сумі чи за твердо фіксованими нормативами.

Слід відзначити, що введення додаткових місцевих зборів та підвищення ставок оподаткування загострюють проблему нерівних можливостей місцевого самоврядування для розвитку соціальної інфраструктури регіонів та розробки середньострокових прогнозів доходів місцевих бюджетів. Отже, невідповідність податкових надходжень місцевих бюджетів видатковим повноваженням органів місцевого самоврядування призводить до порушення принципу нейтральності оподаткування стосовно економічних суб’єктів різних регіонів.

Основу економічного принципу оподаткування, спрямованого на забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів, становлять ідеї оптимізації величини фінансових ресурсів, які мобілізуються до бюджетів різних рівнів і тих, що залишаються у розпорядженні платників податків, не створюючи при цьому перешкод для економічного зростання та підвищення інвестиційної привабливість регіонів.

Реалізація принципу справедливого оподаткування передбачає однаковий рівень оподаткування за аналогічних або рівних обставин. Застосування зазначеного принципу здійснюється відносно окремих громадян, а також економічних суб’єктів у межах певних регіонів (фіскальна справедливість). На думку Дж. Б’юкенена, фіскальна справедливість повинна базуватись на тому, що регіональні відмінності в забезпеченні суспільними благами і в податковому навантаженні можуть спричиняти неефективне переміщення виробничих факторів [8, c. 48].

В Україні фіскальна справедливість, в першу чергу, залежить від методів проведення фіскальної політики, яка може бути дискреційною чи недискреційною. Перша передбачає свідоме використання державного оподаткування і власних витрат для досягнення макроекономічної рівноваги. Друга – автоматичну, об'єктивну зміну параметрів національного виробництва під дією державних заходів.

В. Зайчикова вважає, що забезпечення фіскальної автономії місцевого самоврядування або достатньої власної дохідної бази і права встановлення у визначених межах надбавки до загальнодержавних податків можливе шляхом запровадження місцевих майнових податків та за рахунок диверсифікації джерел фінансування органів місцевого самоврядування України [10, c. 34].

Сучасна практика розвитку місцевого самоврядування в різних країнах свідчить, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема, паралель між повноваженнями органів влади різних рівнів провести досить важко.

Основні зовнішні та внутрішні чинники виникнення й розвитку кризового процесу на рівні місцевих бюджетів наведені на рисунку 1.

Рисунок 1. Основні групи чинників, що викликають кризові процеси

на рівні місцевих бюджетів

Для подолання впливу кризових явищ та ефективного управління ними на місцевому рівні необхідно розробити концепцію стійкого розвитку місцевих бюджетів.

Така концепція має підвищити рівень соціально-економічного розвитку та вирішити пріоритетні завдання задоволення потреб населення. Під стійким розвитком місцевих бюджетів слід розуміти управлінську діяльність, направлену на зміну соціально-економічної системи, її перехід з існуючого в бажаний стан відповідно до цілей її розвитку, тобто перехід від початкового незадовільного стану системи до кінцевого бажаного стану.

Алгоритм стійкого соціально-економічного розвитку місцевих бюджетів припускає розробку двох способів управління системою оцінок: для поточної й довгострокової діяльності (розробка будь-якої соціально-економічної програми розвитку).

У першому випадку вона складається в загальному вигляді, що описує хід функціонування поточного процесу управління на основі аналізу даних. У другому – розробляється з урахуванням усіх особливостей конкретного плану дій місцевого бюджету на рівні його проектування (проводиться регулювання показників).

Алгоритм управління стійким соціально-економічним розвитком місцевих бюджетів включає наступні етапи:

1) визначення цілей;

2) діагностика стану місцевих бюджетів (аналіз потокового стану та визначення бажаного);

3) організація моніторингу;

4) аналіз результатів оцінки;

5) розробка управлінських рішень (коректування).

Використання запропонованого підходу до оцінки управління стійким соціально-економічним розвитком місцевих бюджетів може грати важливу роль при активному формуванні його фінансово-економічної бази, розвитку місцевого ринку нерухомості та поліпшенні інвестиційного клімату (залучення доходів населення, створення сприятливих умов для розвитку малого бізнесу), забезпечення прозорості й об'єктивності дій його органів управління.

Висновки. Схвалені Верховною Радою України зміни до Бюджетного кодексу без обґрунтування та з непрогнозованими наслідками ставлять під сумнів досконалість процесу формування та виконання місцевих бюджетів, а також реальність розрахункових показників, особливо в умовах фінансово-економічної кризи.

Механізм перерозподілу бюджетних коштів між різними ланками бюджетної системи, що діяв раніше, не відповідав принципам самостійності та фінансової незалежності місцевих органів влади. Переважали в основному адміністративні методи управління, внаслідок чого відносини між центральними та регіональними органами влади мали адміністративний характер.

Для реального забезпечення принципів самостійності щодо складання і використання бюджетів усіх рівнів управління необхідно, щоб кожна ланка бюджетної системи мала чітку, визначену законом доходну базу, а взаємовідносини між державним і регіональним бюджетом будувались з урахуванням специфіки і перспектив соціально-економічного розвитку регіонів.

Список використаної літератури:

1. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року N 2456-VI. [Інтернет-ресурс. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2456-17&p=1287605783617957 ].

2. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97р. № 280/97- ВР. [Інтернет-ресурс. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=280%2F97-%E2%F0].

3. Декрет КМУ «Про місцеві податки та збори» від 20 травня 1993 р. № 56-93 [Інтернет-ресурс. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=56-93].

4. Постанова ВРУ «Про прийняття за основу проекту Податкового кодексу України» від 7 серпня 2010 року. [Інтернет-ресурс. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2593-17].

5. Розпорядження КМУ «Про схвалення Концепції реформування місцевих бюджетів» від 23 травня 2007 р. N 308-р. [Інтернет-ресурс. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=308-2007-%F0].

6. Європейська хартія місцевого самоврядування : Міжнародний документ від 15 лип. 1997 р. (Хартію ратифіковано Законом № 452/97-ВР) // Відом. Верховної Ради України — 1997. — 29 верес. (№ 38). — с. 249.

7. Буковинський С. А. Удосконалення вирівнювання фінансового забезпечення територіальних громад / С. А. Буковинський // Фінанси. — 1999. —№ 5. — С. 80–84.

8. Бьюкенен Дж. Политическая экономия государства благосостояния / Дж. Бьюкенен // МЭ и МО. — 1996. — № 5.

9. Доходи місцевих бюджетів: оптимізація формування та резерви зростання: автореф. дис. ... канд. екон. наук: спец. 08.04.01 / Н.І. Вовна; Терноп. держ. екон. ун-т. – Тернопіль, 2006. – 21 с.

10. Зайчикова В. В. Фінансова регіональна політика держави / В. В. Зай-

чикова // Фінанси України. — 2005. — № 6. — С. 29–35.

11. Формування і виконання місцевих бюджетів в регіонах з обмеженими фінансовими ресурсами: автореф. ... дис. канд. екон. наук: спец. 08.04.01 / Д. А. Ковалевич; Терноп. акад. нар. госп-ва. – Тернопіль, 2004. – 20 с.

12. Формування і розвиток системи місцевих податків і зборів України: автореф. дис. канд. екон. наук: спец. 08.04.01 / О.М. Піхоцька; Ін-т регіональних досліджень НАН України. – Львів, 2006. – 20 с.