Магдилов М.М.

К.ю.н.Доц.каф.

теории государства и права ДГУ

 

  Общетеоретические проблемы реализации принципа разделения властей в унитарном государстве

 

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви единой власти - прогрессивный и демократический процесс, подчеркивающий относительную самостоятельность каждой ветви власти.

Мировой государственно-правовой практике известна различная глубина разделения властей и соответственно разное "дозирование" полномочий высших органов государственной власти. В юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяют ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других[1].

Наиболее важные общетеоретические проблемы реализации принципа разделения властей могут быть классифицированы, на наш взгляд, в зависимости от формы государственного устройства: унитарного или федеративного государства. При этом значительная часть этих проблем носит общий характер. Так, например, проблемы, связанные с вертикальным разделением властей в федеративном государстве, в определенной мере свойственны и унитарным государствам, а проблемы распределения компетенции по горизонтали характерны и для государств всех форм территориального устройства.

Централизованная система управления характерна для любого государства. "Ни одно государство не может обойтись без централизации, федеративное государство ничуть не в меньшей степени, чем уже сформировавшееся централизованное государство"[2]. Различие унитарного и федеративного государства определяется степенью централизации системы управления. Если для унитарного государства характерна административная централизация с единой системой власти, то федеративная система управления есть некая система с двумя самоорганизующимися и самостоятельными уровнями государственной власти, где централизм - лишь средство обеспечения единства государства и эффективного его управления. Централизм в федеративном государстве - это централизм в основном, в главном. Решая вопросы общегосударственного значения, государственные органы власти взаимодействуют как элементы единого целого, а, следовательно, их отношения строятся в соответствии с общими требованиями централизма: подчинение государственных органов субъектов Федерации федеральным органам государственной власти; обязательность решений федеральных органов для органов власти субъектов Федерации; контроль федеральных органов за деятельностью органов власти субъектов Федерации; исполнительская дисциплина и ответственность государственных органов за выполнение своих функций. Но закрепленный в конституции статус органов государственной власти субъектов Федерации обеспечивает им политико-правовую самостоятельность при решении "собственных" вопросов, возможность проводить собственную политику, свободную от вмешательства федерального правительства. Самодовлеющее значение федеральных органов власти подавляется благодаря механизму обратной связи от субъектов к Федерации, который позволяет членам федеративного союза определять и направлять федеральный интерес.

Наиболее проблемными в теории разделения властей являются вопросы  соотношения общих требований разделения властей и «национальной» практики ее реализации. Несомненно, национальная специфика, равно как и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей, в той или иной стране обуславливается особенностями развития данной страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и общества в целом. Разделение властей как принцип государственного строительства в любой его модификации является структурообразующим элементом демократического, правового, конституционного государства. Процесс применения теории разделения властей в той или иной стране обуславливаются особенностями национального развития, характером и уровнем ее государственного механизма, экономики и общества.

Таким образом, принцип разделения властей имеет значительные достоинства, поскольку  в большинстве стран разделение властей ограждает людей от массового нарушения прав гражданин; создает преграды узурпации власти одной из ветвей; способствует становлению демократического политического режима государства; позволяет бороться с нарушением закона правящей элитой, в т.ч. президентом; позволяет цивилизованно решать конфликты между ветвями власти и т.п.

Однако принцип разделения властей имеет и свои недостатки, состоящие в том, что он тяжело внедряется в обстановке противоборства; в ходе военных действий, экономических кризисов, кризисов колоний, когда разделенная власть неэффективна. (Это положение подтвердилось во Франции во время Алжирского кризиса, в США во время 2-й Мировой войны);  реализация разделения властей не всегда ограждает людей от нарушения прав ("маккартизм" в США); разделение властей в условиях кризиса может вызвать противостояние между ветвями власти. Кроме того, в Веймарской Германии разделение властей не смогло стать гарантией от установления произвола.

Результатом реализации принципа разделения властей могут быть две альтернативы:

а) создание системы гарантий прав человека, отсутствие нарушения этих прав. Эта альтернатива полностью реализована в Англии, Скандинавских странах, во Франции, в основном в США (исключая маккартизм), в Германии (исключая запрет ряда партий), в Италии (исключая сильную мафиозацию общества);

б) сосредоточение усилий ветвей власти на контроле друг за другом, при этом в азарте противостояния могут забываться права человека. Вторая альтернатива фактически реализована  в странах Восточной Европы, Мексике, странах Латинской Америки, бывших республиках СССР (странах СНГ).

Реализация той или иной альтернативы зависит от ряда факторов:

1. Совпадение направлений и характера воздействия двух видов норм: закона и традиций. В случае их противоречия законы не действуют, авторитарные традиции власти блокируют действия либеральной Конституции. Между тем в странах, где реализуется вторая альтернатива, налицо авторитарные традиции, которые сталкиваются с либеральным законодательством. В итоге власти сосредотачиваются на борьбе друг с другом, следствием чего являются – нарушения прав человека.

2. Вторая тенденция действует и в тех случаях, когда разделение властей внедряется в антагонистическое общество, расколотое по политическому или идеологическому принципу. Это характерно для постсоциалистических государств, где прошлое (левые силы, левая идеология) приходит в столкновение с новыми политическими силами, новой идеологией.

Со становлением демократических тенденций в деятельности власти, сглаживанием политических и идеологических противоречий в посттоталитарных странах принцип разделения властей станет гарантией прав человека и гражданина.

Политико-правовое развитие стран Европы показало и условия, при которых происходит отказ от разделения властей, концентрация власти в одном органе.

Отказ от принципа разделения властей может быть обусловлен войнами, в том числе и гражданскими (Великобритания, США); тяжелейшими   внутренними  кризисами  (экономическим – в США, Италии), кризисом государственности (Германия после Первой мировой войны),  системным кризисом (Франция - кризис власти плюс кризис колоний), революциями и коренной перестройкой всей социально-экономической структуры общества (СССР), социальными конфликтами между классами, социальными слоями.

Одним из проблемных вопросов реализации теории разделения властей является проблема верховенства законодательной власти. Исторический опыт учит, что любая власть всегда стремится к приоритету, однако законодательная власть всегда выше в силу своей природы. Согласно взглядам Дж. Локка: «Ведь то, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».

Своеобразие взглядов Д. Локка, по нашему мнению, заключается в том, что после "Славной  революции" в условиях доминирования в общественном сознании Англии доктрины верховенства парламента он попытался определить пределы власти. Во-первых, по Д. Локку, законодательный орган не может никому другому делегировать свою законодательную власть. Во-вторых, повышение налогов, лишение собственности может происходить только в результате согласия всего народа или заинтересованных лиц. И, наконец, пожалуй, самое важное ограничение власти парламента — законодательная власть "обязана отправлять правосудие и определять права подданного посредством провозглашенных постоянных законов и известных уполномоченных на то судей"[3]. Поэтому, по мнению В.В. Лузина, значение исследования Д. Локка заключается не столько в определении принципов парламентарной модели разделения властей, сколько в попытке найти гарантии против излишней концентраций власти в руках представительного учреждения[4].

Б.С. Крылов, ссылаясь на труд Ш. Монтескье "О духе законов", отмечал: "законодательный орган, во-первых, должен состоять не только из выборных представителей, народа, но и включать также "знатных", которые занимают свое место в законодательном органе по праву наследования; во-вторых, законодательная власть не должна иметь права останавливать действие исполнительной власти"[5].

Для того, чтобы система разделения властей начала функционировать, необходимо обеспечить существование двух моментов. Во-первых, придать ветвям власти свойство самостоятельности и независимости. Однако еще Гегель подчеркивал, что самостоятельностью властей кладется начало борьбы между ними и эта борьба продолжается до тех пор, пока какая-нибудь из них не возьмет верх, подчинив себе другую[6]. В связи с этим вторым необходимым признаком обеспечения механизма разделения властей является создание основы, фундамента для их взаимодействия. Способами обеспечения взаимодействия ветвей власти традиционно выступает система сдержек и противовесов. Альтернативным способом, с точки зрения А.А. Чечулиной,  является "возвышение", придание свойства первостепенности одной из ветвей власти[7], причем большинство исследователей ратуют именно за превалирование законодательной власти.

Законодательной властью называется деятельность государства по установлению общеобязательных юридических норм, которая осуществляется, как правило, общегосударственным представительным органом. Верховенство законодательной власти ограничено принципами права, институцией, правами человека. Она определяет форму государственного устройства, создает учреждения, определяет те правила, по которым они должны действовать и т.д.

Но если законодательная власть по своему значению занимает первое место, то по своей реальной силе она уступает место власти исполнительной. Она только устанавливает нормы, самое же приложение и осуществление этих норм предоставляет другим властям. "Она только воля, которая ничего не творит, а определяет лишь цели и пути для этой деятельности"[8].

Однако и сегодня сильны тенденции, рассматривающие одну из ветвей власти в качестве ведущей, преобладающей по отношению к двум другим. Так, Г.И. Никеров утверждает, что в современных высокоразвитых зарубежных странах судебная власть и формально, и фактически стала высшей государственной властью[9]. Обосновывается данная позиция тем, что судебный контроль и связанные с ним полномочия позволяют судебной власти зримо и незримо руководить остальными ветвями государственной власти.

Достаточно много споров вызывает определение места  исполнительной ветви власти. Например, Е.В. Асанов заявляет: "То, что принято называть исполнительной властью, по своей природе не есть власть в собственном смысле этого слова. Это принудительная сила, выраженная в качестве государственной администрации, исполняющей законодательные и судебные акты. Если допустить, что государственная администрация обладает автономными нормотворческими полномочиями, это значит признать, что она обладает не только принудительной силой, но и властью формулировать первичные правила, общеобязательные нормы. Но именно это и отрицается разделением властей..."[10]. Данная точка зрения представляется более чем спорной. Так, еще Б.Чичерин определял исполнительную власть как "право приводить закон в исполнение, или управлять государством на основании законов". Взгляд на исполнительную власть, как на пассивную механическую деятельность по реализации законов, уже давно опровергнут. Она является исполнительницей не только законов,  но и задач государственной жизни. Исполнительная власть ограничивается пределами закона, но часто действует совершенно самостоятельно. Она сама издает обязательные нормы,  определяющие способы действия в пределах закона. "Она в силу данного ей права,  по усмотрению обстоятельств, разрешает, утверждает и предпринимает различные действия. Наконец, в чрезвычайных случаях она уполномочивается  действовать  и  вне  пределов закона". Таким образом, можно сделать вывод о большом значении исполнительной власти в государстве, из-за чего многие исследователи признают недостаточно точным определение этой власти как исполнительной. Так, Б. Чичерин считает, что  ее следует называть правительственной. А.Н. Пилипенко приводит мнение известного французского политолога М.Дюверже, который, характеризуя  современный  политический режим во Франции, писал, что так называемые исполнительные органы руководят государством и управляют в прямом смысле слова.  Поэтому он относит высшие органы исполнительной власти Франции к "управляющим" (les  gouvernants)[11].

Если же мы обратимся к анализу механизма разделения властей преимущественно в парламентарных республиках и монархиях, то увидим, что здесь по-прежнему продолжает действовать система разделения властей, основанная на приоритете законодательной власти. Парламентская система асимметрична, прежде всего с точки зрения формирования ветвей власти: исполнительная власть фактически создается парламентом. Так, в Великобритании верховная власть принадлежит парламенту, через членов Британского кабинета и правительства, которые в обязательном порядке являются членами парламента и одновременно de facto осуществляют исполнительную власть. Для большинства стран мира характерна двухпалатная структура парламента. Но если для унитарного государства существование верхней палаты оправдано ее функцией "сдерживания" поспешных решений палаты представителей, "буфера", смягчающего конфликты между законодательной и исполнительной ветвями власти, то для федеративных государств общепризнанной является концепция, согласно которой вторая палата представляет интересы субъектов Федерации.

Представляется, что реальное равновесие властей устанавливается, когда все ветви власти имеют в противовес друг другу симметричные права в части назначения и роспуска. Если это не обеспечено, парламент будет являться единственной верховной властью, так как у народа после его выборов не будет никакого иного способа выразить противоположное мнение вплоть до следующих выборов.

Предполагается, что конструкция разделения властей, основанная на превалировании одной из ветвей власти не совсем удачна, предпочтительнее, чтобы государственная власть функционировала как взаимосбалансированная система, в основе которой лежит механизм сдержек и противовесов. В противном случае основной смысл концепции разделения властей "служить средством, предотвращающим узурпацию и сосредоточение власти в одних руках или органе", будет потерян[12]. 

Не абсолютизируя роль законодательной власти, отметим, что она определяет функционирование как исполнительной, так и судебной власти, формируя для них соответствующую законодательную, нормативно-правовую базу, без которой органы исполнительной власти не смогут успешно выполнять свои задачи и функции.

На структуру, правовое положение и соотношение высших органов государственной власти значительное влияние оказывает характер правовой системы, сложившейся в государстве[13].

Различие стран романо-германской правовой семьи и стран англосаксонской правовой семьи в контексте разделения властей следует, главным образом, из оценки роли того или иного источника права. Если в странах романо-германской правовой семьи основным источником права признается введенный в действие закон, то роль и престиж судебной власти в политической системе весьма ограничены. При этом представительные органы государственной власти и издаваемые ими акты занимают доминирующее положение лишь теоретически, а реально основная нормотворческая деятельность выполняется органами государственного управления.

В странах англосаксонской правовой семьи основным источником права служит судебный прецедент. Следовательно, суд не только решает конкретные дела, но и создает общеобязательные правила поведения. Несмотря на то, что в формально-юридическом плане статутное право обладает несомненным приоритетом, практически ему отведено ведомое место. Хотя политико-правовая доктрина признает за актами парламента непререкаемый авторитет, а парламент высшим творцом всего действующего права, на деле закон вносит лишь коррективы и дополнения в прецедентное право.

В большинстве государств, в которых принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти, существуют государственные органы, формально и функционально не относящиеся ни к одной из "основных ветвей власти" - государственные органы с особым статусом. Наличие в государстве таких органов и даже их систем ещё не опровергает теорию разделения властей. Однако, когда количество и значение государственных органов с особым статусом возрастают, они могут образовывать "особые ответвления" и даже "дополнительные ветви власти", и тогда сам принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную) неизменно будет нуждаться в переосмыслении.

Наличие органов с особым статусом характерно как для федеративных, так и для унитарных государств, но при этом представляется, что в последних количество таких органов будет значительно меньше, поскольку эти государства имеют меньшее количество направлений деятельности (в частности, здесь отсутствует функция создания оптимальных условий взаимодействия федеральных и региональных органов власти и т.п.).

Большинство исследователей избегают признания таких органов в качестве самостоятельных, не входящих ни в одну из ветвей власти, другие, наоборот, под каждую вновь возникающую задачу государства предлагают создать орган, не вписывающийся в систему разделения властей. Наиболее целесообразным представляется осознанное и проанализированное признание необходимости создания таких органов с закреплением их особого статуса, соответствующего реализации определенной функции государства.

Для решения указанной проблемы необходимо следующее:

1)     признать факт существования органов с особым статусом, состоявшимся и закрепить указанное положение законодательно;

2)     дополнить Основной закон государства главой, где будет дан строго ограниченный перечень органов с особым статусом с указанием их полномочий.

Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную как признак правового государства осуществлено во всех современных государствах, признающих демократический путь развития, и достаточно подробно проанализировано в научной литературе[14]. Вместе с тем следует согласиться с положением о том, что традиционная концепция разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную применительно к современным государствам должна пониматься не как деление власти, а как создание системы сдержек и противовесов, способствующих беспрепятственному осуществлению всеми ветвями власти своих функций[15]. Это обусловлено преимущественно тем, что указанная система сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти является достаточно распространенным способом обеспечения единства государственной власти, когда каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую и не может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными.

Разделение властей не означает также и то, что оно противоречит единству государственной власти. У всех ветвей власти единые цели: создание правового государства, формирование гражданского общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

 


[1] Полянский И.А., Комарова В.В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Юрист. 2000. №12. - С.2.

[2] Маркс К. Энгельс Ф. Собрание сочинений. - Т.41. - С.325.

[3] Локк Д. Два трактата о правлении // Соч.: В 3 т. - Т.3. - М., 1988. - С.347.

[4] Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. 1999. №3. - С.82-90.

[5] Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. - М., 1963. - С.38.

[6] Локк Дж. Два трактата о правлении: Пер. с анг. и лат./ Ред. и сост., авт. примеч. А.Л. Субботин // Соч.: В 3 т. - Т.3. - М.: Мысль, 1988. - С.135-406.

[7] Чечулина А.А. К вопросу ограничения государственной власти // Право и политика. 2003. №12. -
С.58-70.

[8] Алексеев А.С. Государственное право. - М., 1883-1884. - С.25.

[9] Никеров Г.И. Судебная власть в правовом государстве (Опыт сравнительного исследования) // Государство и право. 2001. №3. - С.16-20.

[10] Асанов Е.В. Демократическое правовое государство и его становление в Российской Федерации: Дис. .. канд. юрид. наук. - М., 1995. - С.72.

[11] Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах // Журнал российского права. 1997. №11. - С.130.

[12] Чечулина А.А. Указ. соч. - С.63.

[13] См.: Давид Р. Основные правовые системы современности. - М., 1988; Саидов А.Х. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. - М., 1993; Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. - М.,1993.

[14] Иванов В.В. Принцип разделения властей в Конституции США 1787г. и Конституции Франции 1791 г.: Сравнительный анализ // Государство и право. 2000. №12.

[15] Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М., 1997. - С. 105.