Государственное управление/ 3.Взаимодействие разных ветвей власти

Новосяд В.В.

Европейский гуманитарній университет, Литва

Количественная оценка децентрализации

в Республике Беларусь

Поиск путей совершенствования территориального управления и самоуправления, его правового регулирования, вопросы становление децентрализации и демократизации были и остаются одними из ключевых направлений исследований общественной, в том числе юридической науки в Республике Беларусь.

Хотя не существует единого индекса, позволяющего адекватно измерить степень децентрализации полномочий и степень самостоятельности местных органов власти, в данном исследовании предпринята попытка оценить различные аспекты децентрализации на основе анализа бюджетной статистики и нормативно-правовых актов Республики Беларусь.

Основными актами в Республике Беларусь, которые определяют порядок и правомочие местных органов власти, источники финансовых ресурсов местных властей, формы возможной финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов, являются законы: «О местном управлении и самоуправлении», «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах», а также ежегодно принимаемые Законы о бюджете Республики Беларусь.

Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, являются статистические показатели доли конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) центрального, и местных бюджетов в расходных статьях бюджета страны.

В табл.1 представлено распределение расходов по уровням бюджетной системы Германии, США, России, Украины и Беларуси.

Расходы местных бюджетов в Беларуси 53.0% от расходов общегосударственного бюджета, что выше, чем аналогичный показатель в Украине (38,8%), чем аналогичный показатель в Германии (38%), в США (46%), и в России (45%).

Таблица 1

Распределение расходов по уровням бюджетной системы

	Расходы бюджетной системы, %
	Национальный уровень	Местный Уровень
Германия	62,1	38.0
США	53,5	46.6
Россия	55,0	45.0
Беларусь	47.0	53.0
Украина	61,2	38.0

Источник данных: расчеты для Германии, США и Канады по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Данные по Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов в РФ и РК, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002 (Минфин РФ), данных о бюджетах внебюджетных фондов.

Несмотря на то, что доля расходов региональных бюджетов, является не самым лучшим показателем степени децентрализации. Этот индикатор позволяет проводить межстрановые сравнения процессов децентрализации (Ebel and Yilmaz, 2002) [1].

С 2004 по 2007г. доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Республике Беларусь постоянно возрастала с 49,0% до 53,0%. Динамика доли местных расходов в консолидированном бюджете Республике Беларусь свидетельствует о нестабильности распределения полномочий между уровнями власти в Республике Беларусь, дает общее представление о политике централизации расходов.

По принятому в Республике Беларусь положению каждая административно-территориальная единица, т.е. имеющая Совет депутатов, располагает своим бюджетом. Местные бюджеты вместе с республиканским бюджетом образуют бюджетную систему Республики Беларусь. Закон говорит о единстве, которое обеспечивается единой законодательной базой, согласованными принципами бюджетного процесса, позволяющей составлять консолидированные (сводные) бюджеты.

О соотношении расходных полномочий между республиканским и местными бюджетами в Беларуси можно судить по следующим данным (см. табл. 2) [2]:

Таблица 2

Соотношение расходных полномочий между республиканским и местными бюджетами в Беларуси

	Годы
	2004	2005	2006	2007
Расходы правительства (республиканский бюджет) в %
К консолидированному бюджету страны	50.4	50.4	47.8	47.0
	Годы
	2004	2005	2006	2007
Расходы местных бюджетов в %
К расходам консолидированного бюджета	49.0	49.6	52.2	53.0

Как следует из этих данных, через местные бюджеты в республике проходит более 50% финансовых ресурсов от сумы консолидированного бюджета страны. Прослеживается и определенная тенденция увеличения их удельного веса, в том числе за счет дотаций поступающих из специального фонда финансовой поддержки административно-территориальных образований, создаваемого в республиканском бюджете. Этот фонд распределяется в виде дотаций среди бюджетов областей, города Минска в зависимости от необходимости сбалансированности бюджетов. Выделяемые бюджетам областей дотации распределяются в дальнейшем между бюджетами нижестоящих административно-территориальных единиц. Нормативы дифференциации также определяются ежегодно в Законе страны.

Одновременно с дотациями местные бюджеты, начиная с 1998г. стали получать целевое субсидирование из республиканского бюджета на содержание передаваемых местным Советам объектов ЖКХ и на жилищное строительство.

В пределах своих полномочий местные Советы самостоятельно определяют направления использования средств местных бюджетов, расходуя бюджетные средства на финансирование мероприятий по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Ограничения касаются финансовых ресурсов передаваемых из вышестоящего бюджета и имеющего целевое назначение. О распределении расходных полномочий местных бюджетов на исполнение отдельных государственных функций, в Республике Беларусь, можно судить по данным приведенным ниже (см. табл. 3). Данные показатели дают возможность установить зависимость между расходными полномочия и полномочиями по исполнению государственных функций.

Таблица 3

Распределение расходов на исполнение различных функций по уровням бюджетной системы в Республике Беларусь

Расходы местных бюджетов	Годы
	2006	2007	2008
Всего расходов в %	100	100	100
1. текущие расходы – всего из них	29.9	32.0	35.9
- расходы на государственное управление и самоуправление	3.3	3.2	0,0
- правоохранительная деятельность	2.0	1.9	1.6
- расходы на поддержку и развитие экономики	6.4	7.4	6.6
- расходы на развитие рыночной инфраструктуры	0.1	0.1	0.1
- расходы на образование, здравоохранение, физическую культуру, социальную политику В их числе: - образование - здравоохранение -спорт - культура - прочие текущие расходы	61.9 31.7 25.4 0.9 3.0 3.0	59.7 31.2 32.0 1.0 2.3 2.3	55.2 29.1 20.4 1.0 2.8 8.9
2.капитальные расходы из них - капитальное строительство объектов передаваемых из республиканского бюджета	8.2 -	8.3 -	8.9 2.5

Местные бюджеты являются в республике основой финансового обеспечения таких сфер как образование, здравоохранение, что может свидетельствовать о достаточной децентрализации данных расходных полномочий. Формально каждый местные Советы самостоятельно формирует бюджет, исходя из своих собственных доходов, поступлений общегосударственных налогов, сумм дотаций, субвенций и субсидий, получаемых из вышестоящих бюджетов. Вместе с тем, при оценке степени децентрализации расходных полномочий необходимо иметь в виду следующее, в значительной степени расходные статьи нижестоящих уровней Республики Беларусь жестко регламентированы законами и процедурой составления местных бюджетов, которая делит бюджеты на «нижестоящий», «вышестоящий», бюджет.

По оценкам экспертов [2] приблизительно 50% расходов местных бюджетов составляют расходы на исполнение законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов. Это касается в первую очередь выплат заработной платы работникам бюджетной и социальной сферы, определение выплат и льгот различным категориям населения.

Иными словами, наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими.

В Республики Беларусь сохранилось характерное для прежней централизованной системы совпадение предметов ведения, когда вышестоящие органы руководили нижестоящими и несли ответственность за результаты их работы.

Вместе с тем, несмотря на значительную долю централизованно определенных расходов в региональных бюджетах, в Республике Беларусь решения о расходах бюджетных средств, в некоторой степени, принимаются децентрализовано. Косвенным свидетельством этого могут служить различия в структуре расходов общегосударственного и региональных бюджетов. Так доля расходов на образование, здравоохранение, физическую культуру и спорт, социальную политику занимают 54% в структуре расходов региональных бюджетов. В то время как расходы по статье на поддержку экономики (статьи «на поддержку развития экономики» 6,6%). Кроме того, следует учитывать нечеткость действующей бюджетной классификации, позволяющей органам власти проводить одни и те же расходы по различным разделам бюджета.

Такая ситуация при которой, существует децентрализация расходных полномочий при незначительной децентрализации доходных источников характерна для стран с переходной экономикой и тому есть объективные причины. Децентрализация расходов в период трансформации обществ, позволяет дифференцированно подходить к предоставлению услуг, в соответствии со степенью важности тех или иных задач конкретной территории. Существенным недостатком такой ситуации (сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий) является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами, порождение иждивенчества.

Доходы бюджетов административно-территориальных образований, образующие финансовые ресурсы для местного управления и самоуправления, весьма разнообразны. Оговаривается, что Советы, в соответствии с законодательством Республики Беларусь, устанавливают местные налоги и сборы, имеют определенную компетенцию по другим платежам.

Однако особое значение здесь имеет не столько разнообразие источников финансовых ресурсов, сколько объем предоставленных полномочий органам административно-территориальных единиц. Представление степени самостоятельности региональных бюджетов на основании собственных доходов, дает структура доходов бюджетов местных органов власти по методам их формирования (см. таблицу 4) [2].

Как следует из этой таблицы, собственные доходы местного управления и самоуправления в республике составляют 30%, однако доля местных налогов и сборов составляет менее половины от них. Более значительной в бюджетах местных органов власти является доля поступлений от общегосударственных налогов. При этом основная часть таких доходов приходиться на общегосударственные налоги, зачисляемые в местные бюджеты на основе принимаемых ежегодно нормативных отчислений. Этот показатель рассчитывается исходя из сложившихся по каждой области расходов на финансирование отраслей непроизводственной сферы, в расчете на одного жителя, индекса роста таких расходов и роста ВВП, в этом процессе местные органы имеют нулевое влияние.

Таблица 4

Доходов местных бюджетов

Доходы местных бюджетов	Местный бюджет
	2006	2007	2008
Всего доходов в том числе	100.0	100.0	100.0
Собственные доходы административно-территориальных образований Из них: - местные налоги и сборы - общегосударственные налоги, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе - текущие неналоговые доходы Доходы от приватизации коммунального имущества	31.4 5.4 22.5 0.9 0.9	30.7 4.5 22.0 1.4 0.7	34.5 11.1 21.8 0.7 0.3
Регулирующие общегосударственные налоги, зачисляемые в м/б на основе устанавливаемых ежегодно нормативов В их числе: - зачисляемые в местные бюджеты на основе устанавливаемых ежегодно нормативов В том числе от: а) налога на добавленную стоимость б) налога на прибыль и доходы. -зачисленные в местные бюджеты на долговременной основе	49.9 34.3 21.5 9.4 13.6	47.8 32.5 18.8 8.7 15.3	45.8 33.7 18.2 7.5 9.3
3. Безвозмездные поступления из республиканского бюджета (дотации, субсидии, субвенции)	20.0	21.5	19.7

На данный момент Законом установлено шесть местных налогов и сборов; сбор с пользователя (за пользование автостоянками, за право торговли, за право проведение аукциона, сбор с владельцев собак и др.), сборы связанные с операциями по строительству и благоустройством территории, сборы за услуги (гостиницы, рестораны и т.д.), налоги связанные с рекламной деятельностью, целевые сборы (на содержание муниципальной милиции, транспортный сбор и т.д.). Предельная сумма местных налогов и сборов, не должна превышать 5% прибыли, остающейся в распоряжении субъекта налогообложения. Кроме того введение местных налогов и сборов Законом закреплено только Советами областного и базового уровня. Тем самым ссужает сферу их применения местными Советами, приводит к финансовой зависимости местных бюджетов от консолидированного бюджета. Формально местные власти заинтересованы в развитии всех форм бизнеса и предпринимательства, как тех кто непосредственно обеспечивает удовлетворение потребностей населения данной территории так и тех кто работает на внешний рынок. Так как развитие бизнеса в целом обеспечивает занятость, поступление налогов в бюджет, а значит и решение местных социально-экономических задач. Между тем Закон «О местном управлении и самоуправлении» выделяет те субъекты, которые относятся к коммунальной и иной форме, удовлетворяющие потребности местного населения. При этом местные органы должны учитывать в своей работе требования Закона «О противодействии монополистической деятельности и развития конкуренции». Следует заметить, что в рамках данной системы координат развивать местное хозяйство не представляется возможным. Более того, местные власти исходя из указанных приоритетов практически сводят предпринимательскую активность к точке замерзания, идет затухание предпринимательской активности.

Такая же ситуация складывается и со статусом коммунальной собственности в Республике Беларусь. Закон «О собственности» и Гражданский Кодекс его определяет исходя из концепции «многоуровневой государственной собственности», которая разделена на государственную и коммунальную. Что само по себе определяет пристальное внимание со стороны центральных органов власти, административному ее перераспределения и т.д.

В Республике Беларусь принят Закон «Об объектах, находящихся только в собственности государства». К таковым относятся природные ресурсы, воздушное пространство, объекты инженерной инфраструктуры общего пользования (электро, тепло и газоснабжения, водопроводно-канализационного хозяйства, уличного городского освещения и внешнего благоустройства городов и поселков), имущество местных Советов, исполнительных органов.

Местные Советы устанавливают порядок формирования и утверждения перечня предприятий, организаций и учреждений, которые могут находиться только в коммунальной собственности. Коммунальная собственность рассматривается как источник дохода, прежде всего, а уже затем как средство удовлетворение социально-экономических потребностей населения. Об этом говорит перечень предприятий и объектов коммунальной собственности: «…промышленные, строительные, сельскохозяйственные, предприятия торговли и т.д.». Закон не устанавливает для коммунальной собственности как ее главную социальную задачу – оказание общественных услуг на не коммерческой, бесприбыльной основе. Данное противоречие носит системный характер.

Выводы, полученные нами количественные оценки, на первый взгляд, свидетельствуют о достаточной степени децентрализации бюджетной системы, однако более глубокий качественный анализ показывает отсутствие реальной финансовой самостоятельности региональных бюджетов, степень централизации в Республике Беларусь оказывается значительно выше, чем можно предположить. В течении последних десяти лет государство проводило откровенно интервенционистскую политику на местном уровне, в связи с этим, задача разграничения полномочий между органами разного уровня отпала как таковая. В Республике Беларусь назрела необходимость провести разграничение государственных функций между уровнями власти, а именно, полномочий по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению. Где местные органы власти должные обладать необходимыми полномочиями для предоставления услуг населению и собственными доходами, достаточными для предоставления этих услуг.

Литература:

1. Ebel, Robert D. and Serdar Yilmaz, 2002, “Concept of Fiscal Decentralisation and Worldwide Overview”, World Bank, Washington, D.C.

2. Заика Л., Романчук Я. Беларусь транзитная страна- книга для парламента, Минск, 2009, 768с.