К вопросу о присоединении России к европейской «Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств».

© 2009 Мамаев Махач Ильясович

Дагестанский государственный университет,

367000. Республика Дагестан, г. Махачкала, ул. Коркмасова 8. Кандидат исторических наук, докторант кафедры истории России. Тел. (8722) 67-12-93, e-mail: ministr@iwt.ru

Предпринята попытка дать оценку присоединения России к европейской Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств. Особое внимание уделено основным направлениям Конвенции

Ключевые слова: Национальные меньшинства, гражданское общество, демократическое общество, межэтническая солидарность, конвенция.

Институты гражданского общества во взаимодействии способны решать и многие социальные вопросы. Начальный этап их функционирования (первая половина 1990-х годов) сразу же привел к возникновению проблемы обеспечения прав национальных меньшинств с учетом существующих международных стандартов и международных обязательств Российской Федерации. Общество столкнулось с серьезными трудностями из-за правовой неурегулированности статуса национальных меньшинств, наличия коллизий между федеральным и региональным законодательством, неразвитости институтов гражданского общества, ксенофобий и отсутствия толерантности в обществе.

Регулирование и защита прав национальных меньшинств согласно принятой Конституции Российской Федерации находится в ведении федеральных властей, а защита прав национальных меньшинств – в совместном ведении федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Присоединение России к европейской Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств [1] (1998 год), еще более осложняло ситуацию, вызывало к жизни необходимость урегулирования имеющихся пробелов в законодательной практике в регулировании национальными процессами, связанными с национальными меньшинствами в Российской Федерации вообще.

Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств вступила в силу 1 февраля 1998 года. Как отмечается в самом документе, она является «одним из исчерпывающих договоров, направленных на защиту прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам» [1]. В Рамочной конвенции по этому поводу читаем: «Подлинно-демократическое общество должно не только уважать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность любого лица, относящего себя к той или иной этнической общности, но и создавать условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность»[1].

Однозначно, страны, подписавшие Конвенцию, взяли на себя ответственность за обеспечение полного и реального равенства принадлежащих к национальным меньшинствам лиц во всех сферах экономической, социальной, политической и культурной жизни, а также условий, позволяющих таким людям выражать, сохранять и развивать свою культуру и национальную принадлежность.

И хотя документ также не содержит толкование понятия «национальное меньшинство», страны самостоятельно решают: какие этнические общности на ее территории могут быть отнесенными под действие Конвенции. Правда, решение такое должно согласно Конвенции приниматься «с общими принципами, изложенными в статье 3 Рамочной Конвенции» и, естественно, «не должно быть случайных или необоснованных этнических разграничений»[1]. Не рассматривает документ как свод правил, регламентирующих любую ситуацию, и Консультативный комитет Рамочной Конвенции. Комитет предложил основные составляющие регулирования национальных процессов, связанных с национальными меньшинствами, включая в них толерантность, межкультурный диалог, использование языка при контактах с органами публичной власти и др. Все они нашли отражение и толкование в статьях Конвенции.

На наш взгляд, важными положениями Рамочной конвенции являются и те, в которых определены обязанности лиц, идентифицирующих себя с национальными меньшинствами. «При осуществлении прав и свобод, вытекающих из принципов, изложенных в настоящей Рамочной конвенции, – читаем в статье 20 документа, – любое лицо, принадлежащие к национальному меньшинству, соблюдает национальное законодательство и уважает права других лиц, в частности, права лиц, принадлежащих к основной группе населения или другим национальным меньшинствам»[2].

В этой связи важное место отведено мониторингу. Это своеобразный прием проведения контроля над реализацией самой Рамочной конвенции, проводимого независимыми экспертами. Страны участницы Конвенции ежегодно представляют доклады по разработанному вопроснику.

Консультативный комитет подготавливает выводы и рекомендации по обеспечению выполнения Конвенции. В основном мониторинг осуществляется по тем обязательствам, которые были определены в перечне Конвенции. В их числе: отсутствие дискриминации, обеспечение реального равенства национальных меньшинств с другими этническими общностями, обеспечение в государствах условий для сохранения и развития культуры, религии, языка, свобода собраний, ассоциаций, выражение мнения и свобода мысли, совести и религии, свобода доступа и обращения к средствам массовой информации.

В особые блоки определены обязательства по правам в отношении языка национальных меньшинств, образования, трансграничных контактов с представителями своей национальности. Несомненно, каждый из этих блоков имеет ценное значение для жизнеобустройства национальных меньшинств и на территории Северного Кавказа, и особенно, в новых условиях территориальных изменений, распределения населения по территориям субъектов Северного Кавказа, а также между государствами, которые стали самостоятельными после распада СССР, вызвавшим к жизни проблемы разделенных народов.

В сфере прав в отношении языка национальных меньшинств в числе приоритетных, конечно же, остаются положения об использовании языка национального меньшинства в частной жизни и в общественных местах, а также при контактах с административными властями, распространение информации частного характера на языке национального меньшинства, использование топонимов на языке национального меньшинства.

В сфере образования особое внимание уделяется таким направлениям как изучение языка национального меньшинства и получение образования на данном языке, свобода создания образовательных учреждений, преподавание в которых ведется на языке национального меньшинства и др.

Разработчики Конвенции включают важную основу для реализации определенных Конвенцией направлений. Прежде всего, это наличие терпимости, с которой связывают социально-политический климат в многонациональных сообществах, с состоянием воспитательной работы в обществе, взаимного доверия и равенства, пониманием настоящей проблемы средствами массовой информации и умением тонко и целенаправленно содействовать установлению взаимопонимания между этническими общностями.

В связи с этим в Рамочной Конвенции по этому поводу констатируются: «Стороны поощряют дух терпимости и диалог между культурами, а также принимают эффективные меры по содействию взаимному уважению, взаимопониманию и сотрудничеству между всеми лицами, проживающими на их территории, независимо от их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности, особенно в области образования, культуры и средств информации»[2].

На практике реализации мер государственной национальной политики следует иметь в виду и тот факт, что реализация отдельных прав национальных меньшинств, зафиксированных в Конвенции, чревата и конфликтами интересов различных национальных меньшинств, обострением межнациональных отношений. Конфликты именно такого рода особо вероятны в субъектах Российской Федерации, этнический состав которых претерпел значительные изменения в результате массовых миграций последнего десятилетия, имевших место ранее депортаций, перекройки административно-территориальных границ. Это в полной мере относится и к субъектам Южного федерального округа Российской Федерации.

Несомненно, изучение проблемы применительно национальных меньшинств Северного Кавказа позволяет сделать некоторые отступления от предлагаемых положений Рамочной конвенцией и сделать выводы. Возможно, для системы межнациональных отношений было бы более приемлемым такое понятие как межэтническая солидарность, о которой все больше отмечается на страницах прессы, в публицистике.

В политическом плане межэтническая солидарность рассматривается как более подходящая характеристика общей картины развития межнациональных отношений на территории многонациональной России, в том числе на Северном Кавказе и в других многонациональных регионах страны, позволяющая шире учитывать особенности сохранения самобытности народов, развитие их языков, культуры, нежели предлагаемой узконаправленное формирование установок толерантности.

Применительно России, конечно, особую актуальность приобретает положение, связанное с территориальными изменениями. Правда, в Рамочной конвенции об этом упоминается только лишь вскользь, однако, проблема не обойдена в Европейской хартии местного самоуправления (15 октября 1985, 1990 год). Территориальное самоуправление может способствовать сохранению единства государств и одновременно поднять уровень участия и вовлеченности национальных меньшинств, повысить их роль на этом уровне управления, который соответствует их доле в общей численности населения. Одним словом, имеются возможности территориальной обустроенности национальных меньшинств, учета их интересов в решении этой сложной проблемы. В связи с этим Европейская хартия местного самоуправления констатирует, что «изменение границ местных территориальных образований не производится без предварительной консультации с затрагиваемыми этим местными общинами, которая может проводится в форме референдума в случаях, когда это допускается законом» [2].

На наш взгляд, продвижению реализации названных направлений применительно национальных меньшинства способствовали принятые в 1999 году Лундские рекомендации (Швеция), которые были акцентированы специально на проблеме эффективного участия национальных меньшинств в общественно-политической жизни. Документ состоял из четырех разделов и 24 рекомендаций. Концепция этих рекомендаций определена в двух направлениях: участие национальных меньшинств в управлении государством в целом, самоуправление в некоторых вопросах местного или внутреннего характера.

Специалисты юристы-международники, политологи, социологи, включая и вышеназванных Хёрста Хеннема (США) и доктора Асбъёрна Эйде, проанализировали ситуацию в рассматриваемой сфере и выразили основополагающую формулу для ее решения – свобода от дискриминации. На этой правовой основе могли выстраиваться уже иные положения, расширяющие и дополняющие возможности решения проблемы в целом, в том числе и касательно Российской Федерации. Преследуя цель определить содержание общепринятых норм в области прав национальных меньшинств, группа сформулировала положение о том, каким должно быть общество. Эти выводы сводились к следующему:

– все права человека признаны обеспечить свободное и полное развитие каждой личности в условиях равенства;

– гражданское общество должно быть открытым и динамичным;

– общество должно объединять всех людей, в том числе принадлежащих к национальным меньшинствам;

– оптимальная демократическая практика управления отвечает интересам и нуждам всего населения;

– правительства всех стран создают максимальные возможности для того, чтобы люди ощутили на себе последствия государственных решений, могли участвовать в их принятии.

Одним словом, назначение Лундских рекомендаций в научно-теоретическом плане можно определить как рекомендации многофункциональные. Они подчинены тому, чтобы «стимулировать и обеспечить принятие государствами конкретных мер, ослабляющих напряженность в отношениях с национальными меньшинствами и тем самым способствующих, предотвращению конфликтов» [2].

Анализ содержания Лундских рекомендаций показывает, что его разработчики опирались в основном на опыт, накопленный в государствах Европы и за ее пределами. Конечно, уклон при этом делался в сторону национальных меньшинств, проживающих в странах Восточной Европы. Примечательно, в данном документе уже определены обязанности государства «предоставлять меньшинствам доступ к реальным рыгачам влияния на уровне центрального правительства»[2]. Это означает на практике обязательное резервирование за национальными меньшинствами определенного количества мест в палатах либо комитетах парламентов, в кабинете министров, в Верховном и Конституционном суде либо в судах нижестоящих инстанций, создание условий для участия национальных меньшинств в выборах.

Начало 2000-х годов ознаменовано было продолжением разработки законодательства, принципов регулирования процессами, связанными с обустройством национальных меньшинств. Отличием нового этапа явилось то, что внимание обращалось не только общим принципам, но и разработке законодательных основ для отдельных конкретных национальных меньшинств стран Европы, включая и Российскую Федерацию. В 2001 году Российской Федерацией была подписана Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (малочисленных этнических общностей. – М.М.)., которой предполагалось принятие четких и недвусмысленных обязательств по использованию языков меньшинств на конкретных территориях Российской Федерации, включая и многонациональный Северный Кавказ.

Однако до ратификации названного документа было еще далеко. Эволюция его дальнейшей разработки прослеживается на примере материалов деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации, т.е. органа, курирующего доведение документа до логического завершения. В середине мая 2006 г. на заседании секции по образованию Межведомственной рабочей группы по вопросу ратификации Европейской хартии[3] региональных языков или языков национальных меньшинств (создана поручением Правительства Российской федерации от 18 мая 2005 г. при Минрегионе России)[3] они были вновь рассмотрены спорные толкования терминов, встречающихся в Хартии, в частности, «национальные меньшинства», «региональные языки», языки меньшинств», а также назначение Хартии как документа призванного «защищать и поддерживать региональные языки или языки меньшинств, как часть культурного наследия Европы» [3], положений о запрещении дискриминации этих языков, меры их активной поддержки, использования в сфере образования, в средствах массовой информации, в экономической и общественной жизни, в судопроизводстве и в ходе осуществления сферы культуры.

Однако в дальнейшем, в частности, на заседании «круглого стола» в Минрегионе России 14 июня 2006 г. были озвучены подходы к определению языков, подлежащих защите в соответствии с Хартией применительно Российской Федерации. Констатировалось, что защите подлежат:

– все языки народов России, кроме русского языка;

– кроме русского языка и языка титульных народов республик Российской Федерации;

При этом одновременно решался вопрос и о том, какие языки необходимо признавать региональными, а именно только языки титульных нардов национальных республик, языки межнационального общения, которыми пользуются представители различных этнических общностей на определенной территории.

Однако эти подходы были уточнены в первой половине декабря на состоявшемся заседании названной Межведомственной рабочей группы. Были рассмотрены имеющиеся наработки по этому вопросу и предложены три группы региональных языков национальных меньшинств:

первая, региональные языки меньшинств, являющиеся государственными языками в республиках Российской Федерации;

вторая, языки коренных малочисленных народов России;

третья, региональные языки или языки меньшинств, не имеющие официального статуса в субъектах Российской Федерации, но традиционно широко распространенные на отдельных территориях[4].

Использованная литература:

1. Пресс-релиз. Совет Европы. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Страсбург, 2006. С. 1. На русск. Языке; Национально-культурное развитие: правовое обеспечение. М., 2003. С. 144.

2. Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни с пояснительными примечаниями. Лунд. Сентябрь , 1999. С. 23.

3. Заседание МВРГ по вопросу ратификации Российской Федерацией Европейской Хартии региональных языков или языков национальных меньшинств. 17.05. 2006 http;//www.minregion.ru/WorkItems/News/News:aspx?NewsID-462

4. Заседание МВРГ по вопросу ратификации Российской Федерацией Европейской Хартии региональных языков или языков национальных меньшинств. 17. 12. 2006 г. // http;//www.minregion.ru/WorkItems/News/News:aspx?NewsID-462

НАЗВАНИЕ статьи

© 2009 M. I. Mamaev

Dagestan State University, Makhachkala

Key words:

Makhach Mamaev, Candidate of History, Doctoral

Candidate, Russian History Department.

E-mail: ministr@iwt.ru