Право/2. Экологическое, земельное и аграрное право

К.ю.н. Дюсюпова А.Д.

Восточно-Казахстанский государственный университет им. С. Аманжолова, Казахстан

Право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в России и Казахстане: проблемы и особенности

Все дискуссии вокруг проблемы права собственности на землю сводятся к главному вопросу – обеспечению производителю сельскохозяйственной продукции статуса хозяина земли. Как известно, обозначились две взаимоисключающие позиции. По мнению одних, хозяином земли вполне может быть земледелец в условиях национализации или социализации земли, другие же полагают что настоящим хозяином земли должен быть ее собственник.

Целесообразно принять во внимание две жизненно важные функции земли: производственную и экологическую. C одной стороны, земля – главное средство сельскохозяйственного производства и производственный базис, с другой – главнейший элемент биосферы. Как показывает мировой опыт, с точки зрения рационального использования земли в качестве средства производства, более высокая эффективность достигнута в развитых странах, где законодательно закреплена частная собственность на землю.

Что касается рационального использования земли как природного ресурса, то здесь сравнение правовых режимов земель установленных в странах с различными правовыми системами, не позволяет сделать однозначного вывода. Отечественный опыт свидетельствует, что исключительная собственность государства на землю – еще не гарантия ее рационального землепользования, охраны и воспроизводства плодородия почв.

Таким образом, ни режим собственности государства на землю, ни плюрализм земельной собственности, включая частную, сами по себе не обеспечивают надлежащей охраны земель. Однако интересы гражданина, юридического лица и государства как собственников земли можно подчинить интересам всего общества (народа). Для этого нужен особый правовой механизм, связанный с определенными, порой весьма существенными ограничениями в использовании земель как средства производства. Такие ограничения обеспечиваются как правовыми запретами, так и мерами экономико - правового стимулирования охраны почв.

Необходимо отметить, что изменения в отношении собственности стали одним из основных составляющих экономических преобразований в Российской Федерации и Республике Казахстан в начале 90х годов. Россией и Казахстаном была выстроена правовая программа развития собственности на землю. Программа реально отражала политику государства того непростого периода нашей истории, учитывая тот факт, что страна не знала опыта рыночной экономики.

Земельные ресурсы, которыми располагает Российская Федерация и Республика Казахстан, при их рациональном использовании и улучшении, способны обеспечить производство разнообразной сельскохозяйственной продукции в объемах, удовлетворяющих внутренние и экспортные потребности. В этой связи важнейшим направлением земельной реформы является переход к новому земельному строю – создание и формирование новой системы земельной собственности и землепользования, новых форм хозяйствования на земле.

Реализация этого направления осуществлялась путем передачи части земель в введение населенных пунктов для сельскохозяйственного использования, создания специального земельного фонда, предоставления земель гражданам для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства, перераспределения земель в результате преобразования колхозов, разгосударствления и приватизации государственных сельскохозяйственных организаций.

Немаловажное значение имеет и то, что земельное законодательство с первых лет объявления государственной независимости характеризовалось чрезвычайным динамизмом и радикальностью. Земельно – правовые акты создали необходимую правовую базу для рыночных реформ в сельском хозяйстве. Главной целью ее было и остается – возродить хозяина земли, ликвидировать ее обезличивание, дать сельскому товаропроизводителю свободу выбора, преодолеть производственный кризис, обеспечить гарантию прав собственности на землю.

Отсюда новизной Земельного кодекса России и Казахстана [1] является введение частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения и регулирование земельных отношений в аграрном секторе в условиях частной собственности на землю. Законодатель не предусматривает обязательность получения земельных участков только на праве частной собственности. Параллельно действуют два института: частной собственности и права землепользования.

В переходных положениях Земельный кодекс РК отменил с 1 января 2005 года институт условной земельной доли. Cогласно нормы статьи 170 ЗК, определены особенности переоформления прав на условные земельные доли, которые переданы в аренду, а также земельных участков, переданных во вторичное землепользование. В связи с запретом вторичного землепользования указанные лица обязаны в течение одного года с момента вступления в силу настоящего Кодекса получить земельные участки для самостоятельного ведения хозяйства или передать в установленном порядке принадлежащие права в уставные капиталы хозяйствующих субъектов. Если обладатель права на условную земельную долю, передавший принадлежащее ему право в аренду, не реализует право на получение земельного участка в течение срока, установленного пунктом 4 статьи 170 ЗК, его право на условную земельную долю теряет силу, и земельный участок в счет нереализованных условных земельных долей по решению районного (городского) исполнительного органа зачисляется в специальный земельный фонд района.

В Российской Федерации Земельный кодекс не устанавил правил оборота и пользования сельскохозяйственных земель и предусматрел, что оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [2]. На совершенствование правового регулирования вопросов, касающихся оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, был направлен Федеральный закон от 21 июля 2005 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве»[3]. В нем уточняются особенности распоряжения земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, совершения сделок с долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, а также устанавливается новый порядок выделения земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе невостребованных земельных долей.

В научной юридической литературе А.Х. Хаджиев отмечает, что нормы изложенного порядка на фоне отсутствия четкого механизма персонификации узаконивают процесс обезземеливания слабых в социальном отношении слоев сельского населения. При существующей правовой регламентации (вернее ее отсутствии) механизма персонификации значительная часть обладателей прав на земельные доли вынуждена будет пойти на заведомо не выгодное отчуждение своего права и пополнит ряды наемников либо безработных. [4.C.67]

Между тем бесспорно одно, что в ходе современной земельной реформы в России и Казахстане были решены две важные задачи. Во- первых, произведен передел земельной собственности, разрушена монополия государственной собственности на землю. Во-вторых, была осуществлена на базе специальных актов реорганизация и преобразование колхозов и совхозов в новую социально-экономическую структуру аграрного предпринимательства.

Позитивную роль в повышении социальной эффективности и рациональности использования земельных ресурсов должен сыграть институт ипотечного кредита, механизм залога земли в государственных и коммерческих земельных банках. Несмотря на многочисленность нормативных источников об ипотеке, реально ипотечная система в сельскохозяйственном секторе России и Казахстана пока еще не сложилась.

Причин тому множество: 1) чрезмерно высокая инфляция; 2) отсутствие рынка капитала долгосрочного кредита; 3) низкая платежеспособность населения; 4) недостаточно активная роль государства на ипотечном рынке.

Интересные мысли о месте правовых норм в земельной кодификации высказал В.А. Кикоть. Ученый отметил, что не следует игнорировать имеющийся опыт создания земельных кодексов. Единственная, хотя и неудачная попытка такого рода имела место в СССР – в Основах земельного законодательства СССР 1968 года в соответствии с которыми в 1970-1971гг. были изданы земельные кодексы союзных республик. Все они исходили из национализации всей земли, исключительного и неограниченного права государственной собственности СССР на землю, исключения земли из гражданского оборота и т.п. Это оказалось несовместимым с требованиями о рациональном и эффективном использовании земель [5. С.91].

Безусловно, в настоящее время Российская Федерация и Республика Казахстан переживает и участвует в широком эксперименте – ломки сложившихся в течение многих десятилетий отношений собственности, создании экономических структур, механизмов для развития и обеспечения разных форм собственности, которые дополняли бы друг друга. Динамичное развитие земельного законодательства в части расширения ареала частной собственности на землю, яркое тому подтверждение. Земля и право собственности на нее, всегда являются ключевыми вопросами в течение всего процесса развития человеческой цивилизации. «Во все времена и у всех народов земля была уникальной и непреходящей ценностью. Земля невосполнимый дар природы, значение которого велико. Она аккумулирует в себе экологические, экономические и нравственные начала» [6].

История свидетельствует и о том, что любая форма собственности таит в себе реальную угрозу издержек и негативных тенденций, ведь социалистическая государственная собственность не застраховала от социальных бедствий - от неравенства и несправедливости, кризисов и застоя. Вспомним нэп в 20-годы, совнархозы в 50-е, хозяйственную реформу в середине 60-х годов.

«История также убедительно свидетельствует о цивилизационной значимости принципа, утвердившего себя в процессе становления и эволюции института частной собственности. Это - принцип неприкосновенности частной собственности, ее правовой и моральной защиты. Лишь закон, принимаемый демократическим путем, и суд, строго руководствующийся этим законом, вправе ограничивать владение, пользование или распоряжение человеком его собственностью, выносить решение о ее национализации (при обязательной адекватной компенсации) или – в случае правонарушения – о полной или частичной конфискации имущества» [7.С.12].

Иными словами, cуществование частной собственности обусловлено задачами, которые она решает в современном цивилизованном обществе, защищая права собственника и поддерживая баланс его интересов и интересов общества. Обладание собственностью – неотъемлемое свойство природы человека как существа общественного и рассматривается как одно из важнейших естественных прав человека, считает О.И. Крассов[8.С.97].

В настоящее время, гражданско – правовая наука и законодательство стран СНГ движутся в едином направлении, развиваясь поступательно. Единообразное решение проблем собственности гражданскими кодексами разных стран СНГ является показателем единства права собственности и выражением того, что экономические отношения, которые регулируют право собственности, являются однотипными во всех государствах СНГ. Дальнейшее развитие института права собственности происходит в направлении расширения сферы его применения. Право частной собственности все шире применяется в земельных отношениях, что приводит к активному вторжению в них гражданско – правовых норм.

Развитие земельных отношений, повышение роли земельных ресурсов как средства производства и пространственного операционного базиса, происходящие социальные изменения в сельском хозяйстве обусловливают необходимость дальнейшей активизации теоретической разработки актуальных проблем земельного права. В частности, предстоит глубокое исследование роли земельного права в ускорении научно – технического прогресса в сельском хозяйстве, в решении проблемы охраны и рационального использования объектов природы. Возникает также необходимость тщательного анализа путей становления и тенденции развития земельного права как отрасли права, анализа форм и методов воздействия земельно – правовых норм на отношения по использованию и охране земельных ресурсов.

«С точки зрения публичного права, исходя из сформулированного определения можно сказать, что право собственности подчиняется публично- правовому регулированию. Считается, что право собственности может быть ограниченно лишь до известного предела, в противном случае оно перестает быть таковым в прямом смысле этого слова... C точки зрения частного права, право собственности является «правом последней инстанции» [9. C.95].

По справедливому замечанию А.Е. Еренова, особенность земли в том, что она функционирует, в отличие от других предметов и средств, без всякого содействия со стороны людей. Но в определенных условиях земля выступает в иной роли. Например, в сельскохозяйственном производстве земля сама действует в качестве орудия производства, т.е. она выступает в роли средства производства в собственном смысле этого слова [10.С.3].

Действительно, рынок диктует свои законы, однако развитие аграрной реформы необходимо строить не только на скорейшей приватизации земель, но главным образом на последовательном эволюционном преобразовании монополии государственной собственности на землю в частную, что означает развитие и арендных отношений, развитие финансово-кредитных, лизинговых, ипотечных институтов, cоздание действенной инфраструктуры рыночных отношений по сбыту сельскохозяйственной продукции.

Достоинства и преимущества частной собственности применительно к сфере аграрно-земельных отношений проявляется по ряду ключевых позиций: во-первых, предполагает объединение собственника и производителя в одном лице; во – вторых, обеспечивает наиболее эффективный приток капитала в сферу аграрных отношений; в – третьих, от частной собственности выигрывает и экологический аспект землепользования. Cледовательно, необходимость трансформации аграрных и земельных отношений объективно неизбежны.

Институт частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения – новое социально-экономическое явление современной России и Казахстана, основа формирования правового демократического общества.

Конечно, противоречия общих и частных интересов неизбежны, но их острота, способы и формы их разрешения могут различаться, притом очень существенно, если применять оптимальные механизмы для разрешения противоречий и конфликтов, возможные и вероятные в любом обществе на любой стадии истории.

По меткому замечанию Н.Б. Мухитдинова, основная предпосылка утверждения правового государства – превращение законов в решающее средство управления всеми сторонами жизни общества. Следовательно, для построения правового государства необходимо создание такого положения, когда государство не может стоять над обществом, будет всецело ему подчинено, а право перестает выступать в качестве орудия государства, которое может произвольно им манипулировать, поставить на службу узкогрупповым интересам…Таким образом, равенство и взаимная ответственность государства и других участников общественных отношений являются основными критериями признания государства правовым. Поэтому важное значение приобретает четкое правовое регулирование условий и форм вмешательства государства в отношения по использованию и охране природных ресурсов[11.С.67].

Институт права собственности выполняет в обществе три основные функции: его нормы, во – первых, устанавливают принадлежность того или иного имущества определенным лицом; во – вторых, закрепляют правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом; в – третьих, предусматривают правовые средства охраны прав и интересов собственника.

Итак, подводя итоги, можно сделать вывод о том, что историческое развитие права частной собственности на землю непосредственно связано с политическим устройством государства. Развитие института частной собственности на землю в настоящее время строится на преодолении ряда отрицательных моментов, которые возникли в результате неоднократного искусственного переустройства земельных отношений.

Тот факт, что проводимая в настоящее время реализация нормативно-правовых документов, определяющих основные механизмы введения и функционирования института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, говорит о жизнеспособности не только данного института, но и сельского хозяйства в целом.

Литература

1.Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136 – ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001.- № 44. – Ст. 4147., Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. № 442-11 // Казахстанская правда. – 2003. – 26 июня.

2.СЗ РФ. – 2002. - №30.- ст. 3018.

3.СЗ РФ. – 2005. - №10.- ст. 758.

4.Хаджиев А. Х. Земельный кодекс Республики Казахстан : cостояние и некоторые проблемы правового обеспечения современных земельных отношений / А. Х. Хаджиев // Вестн. КазНу. Cер. юрид. – 2004. - №3. - С. 60-70.

5.Земельный Кодекс Российской Федерации : проблемы теории и практики // Государство и право. – 2002. - №10. – С. 80-93.

6.Еркинбаева Л. К. Правовое регулирование возмещения вреда земле : автореф. дис. … на соискание ученой степени канд. юрид. наук / Л. К. Еркинбаева. - Алматы, 1995. – 38 с.

7.Замашкин Ю. А. Частная жизнь, частный интерес, частная собственность / Ю. А. Замашкин // Вопр. философии. – 1991. - №2. – С. 12.

8.Крассов О. И. Право частной собственности на землю в США / О. И. Крассов // Государство и право. – 1993. - №2. - С. 97.

9.Викторин А. Права на землю в Российской Федерации : взгляд юриста из Скандинавской страны / А. Викторин // Государство и право. – 1996. - №7. – С. 95.

10.Совершенствование правовых основ земельной реформы в Республике Казахстан / А. Е. Еренов [и др.]. – Алматы : Жеті Жарғы, 1996. – 180 с.!

11.Мухитдинов Н. Б. Право собственности на воды Республики Казахстан в период перехода к рынку / Н. Б. Мухитдинов, А. Ж. Тукеев. – Алматы : Жеті Жарғы, 1995. - С. 92-120.