Право /8. Конституционное право

 

К.ю.н. Жеребцова Е.Е.

Белгородский университет кооперации, экономики и права

 

Процессуальные особенности участия органов конституционного контроля в процессе изменения численного состава субъектов Федерации

 

Одной из основ конституционного строя России является провозглашение ее в ст. 1 Конституции Российской Федерации федеративным государством [1]. В литературе предлагаются различные подходы к понятию федеративного государства (федерации). Федеративное государство рассматривается как союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, именуемых субъектами федерации, которые имеют особый политико-правовой статус и обладают известной политической самостоятельностью [См.: 16, с. 166, 172]. М.В. Глигич-Золотарева пишет, что федерацию следует рассматривать «как форму государственного устройства, подразумевающую соединение нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения ими общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности в рамках единого государства» [11, с. 16]. И.Н. Сенякин трактует федерацию как «сложное союзное государство, состоя­щее из особого рода политико-территориальных, госу­дарственных образований, обладающих определенной самостоятельностью, в котором на основе консенсуса од­новременно обеспечивается целостность государствен­ной власти и ее вертикальное разделение между феде­ральным центром и субъектами федерации при верховен­стве федеральной власти» [17, с. 235]. Следует отметить, что федерализм по своей сути является многоаспектным явлением, различные составляющие которого нередко выступали объектами исследований ученых, в том числе диссертационных работ [например, см.: 8, 10, 12, 14, 18]. Несмотря на имеющиеся разночтения в определениях дефиниции «федерация», бесспорно можно выделить следующие основные признаки, характеризующие данную правовую категорию:

ü                     территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, автономной области и автономных округов. Следует отметить, что площадь территорий субъектов Российской Федерации весьма различна. Назовем лишь несколько показательных примеров. Изучение данных Федеральной службы государственной статистики  (на 1 января 2011 г.), позволяет сравнить площади территорий ряда субъектов Российской Федерации и констатировать, что самой большой по площади является Республика Саха (Якутия) – 3 083 500 км², а самой маленькой - Республика Ингушетия, площадь территории которой составляет 3 600 км². Самым большим по территории краем является Красноярский край (площадь 2 366 600 км²), а самым маленьким  - Ставропольский край (площадь 66 200 км²). Самой большой областью является Тюменская (площадь 1 464 200 км²), а самая маленькая  - Калининградская область, площадью 15 100 км² [7].  На момент принятия Конституции Российской Федерации количество субъектов Российской Федерации составляло 89. Практика конституционного строительства последних лет показывает, что на современном этапе наметилась тенденция укрупнения субъектов Российской Федерации, реализуемая не только на основе конституционных норм, но и положений специального Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [3], исследованию положений которого далее будет уделено особое внимание;

ü                     верховная законодательная, исполнительная и судебная власть в федеративном государстве принадлежит федеральным государственным  органам. Например,  Президенту Российской Федерации как главе государства (ст. 80 Конституции Российской Федерации), Федеральному Собранию Российской Федерации как высшему законодательному (представительному) органу власти (ст. 94 Конституции Российской Федерации), Правительству Российской Федерации как высшему исполнительному органу власти (ч. 1 ст. 110 Конституции Российской Федерации) и др.

ü                субъекты федерации, в свою очередь, формируют собственные органы власти;

ü                субъекты федерации обладают правом принятия собственного законодательства. Согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации правовой статус республики определен в Конституции Российской Федерации и конституции республики, а правовой статус других субъектов Российской Федерации – в Конституции Российской Федерации и уставе субъекта Российской Федерации;

ü                компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией. Конституция Российской Федерации предусматривает отдельную главу о федеративном устройстве, в которой особое место занимают вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. В частности, ст. 71 Конституции Российской Федерации закрепляет перечень вопросов исключительной компетенции Российской Федерации, а ст. 72 – вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

ü                законодательно закреплен принцип равноправия и самоопределения народов, гарантированность прав коренных малочисленных народов, что означает равный доступ каждого народа (нации) к участию во всех сферах жизни государства и общества независимо от того, имеет ли тот или иной народ России государственность или нет. Самоопределение народов – определение точного названия своей нации, а также право на развитие языка, культуры, сохранение своей общности и др.;

ü                существует единое союзное граждан­ство и гражданство федеральных единиц. В России собственное гражданство вправе устанавливать республики в составе Российской Федерации;

ü                в парламенте имеется палата, представляющая интересы субъектов  федерации.  Согласно  ч. 2  ст. 96 Конституции РФ и федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в состав Совета Федерации  входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – один от законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, а другой – от исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации и др.

Федеративное государство предполагает, что границы его территории, границы территорий его субъектов и численный состав субъектов федерации могут быть изменены. Как уже было ранее отмечено, в Российской Федерации идет процесс изменения численного состава субъектов Российской Федерации в результате их укрупнения. В настоящее время в связи с объединением отдельных субъектов федерации в состав России входит 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, 1 автономная область и 4 автономных округа. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» предусматривает регламентацию двух процедур – принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и образования в составе Российской Федерации нового субъекта федерации. Под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. В свою очередь, образование в составе Российской Федерации нового субъекта – это процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части. Принятие и образование в Российской Федерации нового субъекта федерации основывается на определенных принципах, среди которых принципы законности, добровольности, соблюдения государственных интересов Российской Федерации, учета сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей субъектов Российской Федерации, их социально-экономических возможностей и др. Относительно процедурных правил принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и образования в ее составе нового субъекта федерации, можно констатировать их сложность и многоэтапность. В частности, инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта федерации иностранного государства или его части является данное иностранное государство. Следующий этап требует заключения специального международного договора, в котором должны быть урегулированы вопросы о наименовании и статусе нового субъекта Российской Федерации; порядке приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства; действии законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации; функционировании органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Российской Федерации и др. Подписание международного договора о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части относится к компетенции Президента Российской Федерации. Необходимо отметить, что с учетом значимости исследуемого способа изменения численного состава субъектов Российскую Федерацию, в процедуре принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части участвует и специализированный орган судебного конституционного контроля. Как следует из содержания ч. 4 ст. 7  Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» Президент Российской Федерации после подписания указанного выше международного договора обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о его конституционности. Запрос Президента Российской Федерации о конституционности международного договора выступает поводом к рассмотрению дела Конституционным Судом Российской Федерации, а факт заключения международного договора - основанием рассмотрения дела данной категории.

Если же говорить в качестве сравнения о международных договорах по иным вопросам (не связанным с принятием в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части), то можно констатировать, что круг инициаторов рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации подобной категории дел более широкий. Так, согласно ст. 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Анализ зарубежного законодательства показывает, что правом инициирования рассмотрения данной категории дел наделены главы государств, высшие законодательные органы государственной власти (парламенты в целом либо их палаты в отдельности), главы и члены высших исполнительных органов государственной власти (правительств) и др. (например, в Германии, Италии, Португалии, Франции), иные высшие органы власти, непосредственно сами органы конституционного контроля и др. Сопоставление российского и зарубежного законодательства, позволяет наглядно увидеть, что законодательство нашего государства закрепляет весьма широкий круг лиц, правомочных обращаться Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности международных договоров, исключая, однако возможность рассмотрения данной категории дел по собственной инициативе Конституционного Суда Российской Федерации.

Предлагаем также обратить особое внимание и на тот факт, что на данном этапе процедуры принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части речь идет о не ратифицированном международном договоре. Подобный вид судебного конституционного контроля в конституционной науке называется превентивным (предварительным, предупредительным) контролем. Сторонники предварительного конституционного контроля считают, что он является наиболее совершенным и эффективным, так как в правовом поле практически исключается возможность появления неконституционных норм, что, в конечном счете, способствует стабильности законодательства, пресечению возникновения конституционно-правовых споров и др.  

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» содержит отдельную главу Х, регламентирующую производство по делам о конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации международных договоров Российской Федерации. Необходимо заметить, что исследуемый Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» расширил полномочие Конституционного Суда Российской Федерации по делам анализируемой категории. После чего учеными стали высказываться мнения о специфических особенностях участия Конституционного Суда Российской Федерации в процессе принятия в состав Российской Федерации нового субъекта федерации. Более того, О.В. Брежнев отметил, что полномочие Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта Российской Федерации является самостоятельным, имеет свою специфику, в связи с чем, предложил внести соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», закрепив специальную законодательную регламентацию порядка реализации данного полномочия на основе письменного судопроизводства  [см.: 9, с. 21].

Рассмотрев дело данной категории, Конституционный Суд Российской Федерации выносит итоговое решение о конституционности либо не конституционности международный договор. В случае принятия Конституционным Судом Российской Федерации первого решения, то есть признания конституционности не вступившего в силу международного договора, данный международный договор подлежит ратификации.  Федеральный закон о ратификации международного договора принимается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации по правилам законодательного процесса, установленным ст. 105 - 108 Конституции Российской Федерации, а также Регламентов Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

После этого должен быть принят соответствующий федеральный конституционный закон и внесены изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации, закрепляющую перечень субъектов Российской Федерации, с указанием наименование нового субъекта Российской Федерации.  

 При образовании в составе Российскую Федерацию нового субъекта также требуется внесение соответствующего предложения, инициаторами которого являются субъекты Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации. Такие субъекты Российской Федерации именуются заинтересованными. На территории заинтересованных субъектов Российской Федерации проводятся референдумы по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта. В дальнейшем принимается специальный федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, который содержать  наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации; порядок прекращения существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) Российской Федерации; сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации, функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации, действии нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации и др. На последнем этапе вносятся соответствующие изменения в Конституцию Российской Федерации.

Переходя от теоретической части к практической составляющей данного исследования, следует отметить, что фактически положения Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» уже не раз использовались на практике, поскольку на их основе произошло объединение ряда субъектов Российской Федерации. Например, в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа появился Пермский край [4], в результате объединения Читинской области и Бурятского автономного округа появился Забайкальский край [5], в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа  появился в Камчатский край [6]. Думается, что и в дальнейшем положения указанного Федерального конституционного закона будут использоваться правоприменителями. Это обусловлено тем, что, как верно подметил Н.М. Добрынин, исходя из экономической самодостаточности и равностатусности субъектов федерации, а также в целях предотвращения возникновения политических и экономических противоречий, оптимальное количество субъектов федерации должно составлять порядка 40-50 [см.: 13, с. 16].  Аналогичное мнение о сокращении численного состава субъектов РФ высказывается и другими учеными (например, Д. А. Ивайловский) [15, с. 38], что, на наш взгляд, является верным, поскольку исторический опят развития нашего государства, показывает что, можно объединить еще ряд субъектов федерации, укрупнив их. Вспомним для примеров, что в 20-х годах XX века существовала Дальневосточная Республика, в состав которой входили Амурская, Забайкальская, Приморская область (в том числе Камчатка и Чукотка), Хабаровский округ и Северный Сахалин. В настоящее время согласно ст. 65 Конституции Российской Федерации Амурская область, Забайкальский край, Камчатский край, Приморский край, Хабаровский край, Сахалинская область являются отдельными субъектами Российской Федерации. Почему бы не вспомнить исторический опыт и не объединить указанные субъекты РФ в Дальневосточную Республику.

В заключении, хотелось бы вспомнить весьма верное высказывание  И.Н. Сенякина, указавшего, что проблема изменения количества субъектов Российской Федерации «не может быть простой и ее решение – это длительный процесс, в котором необходимо учитывать исторический опыт, экономиче­скую самодостаточность будущих субъектов, усложнение внутренней территориальной структуры новых образова­ний» [17, с. 260].

 Литература:

1.                     Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с поправками от 30.12.2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 4. – Ст. 445.

2.                     Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. (в ред. Федеральных конституционных законов от 08.02.2001 г., 15.12.2001 г., 07.06.2004 г., 05.04.2005 г., 05.02.2007 г., 02.06.2009 г., 03.11.2010 г., 28.12.2010 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 13. – Ст. 1447.

3.                     Федеральный конституционный закон от 05.12.2001 г. (в ред. Федерального конституционного закона от 31.10.2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 52 (1 ч.). – Ст. 4916.

4.                     Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 г. (в ред. Федеральных конституционных законов от 30.06.2005 г., 12.04.2006 г.) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 13. – Ст. 1110.

5.                     Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 30. – Ст. 3745.

6.                     Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 29. – Ст. 3119.

7.                     Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat

8.                     Айбазов Р.У. Развитие федеративной организации государственного управления России в условиях глобализации (конституционные проблемы): Дис. …д-ра юрид. наук. – М., 2005.

9.                     Брежнев О.В. Особенности судебного конституционного контроля при принятии в состав России нового субъекта Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. – 2009. – № 6.

10.                 Воробьева Н.А. Правовое регулирование организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. – Саратов, 2008.

11.                 Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. – М.: Юристъ, 2006.

12.                 Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. – М., 2004.

13.                 Добрынин Н. М. Юридическая наука и ее роль в становлении новых федеративных отношений: системный кризис, его причины и пути перехода на новый качественный уровень // Госу­дарство и право. – 2007. – № 1.

14.                 Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. – Тюмень, 2004.

15.                 Ивайловский Д. А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 6.

16.                 Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. – М.: Норма Инфра-М, 2010.

17.                 Сенякин И. Н. Федерализм как принцип российского законодательства. – Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2007.  

18.                 Сенякин И. Н. Федерализм как принцип российского законодательства. – Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2007.

19.                 Хвощин А. А. Конституционно-правовые аспекты экономического федерализма в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Тюмень, 2007.