К.э.н., доцент Митрофанова И.В.

Южный научный центр Российской Академии Наук, Россия, г. Волгоград

Природа программно-целевого подхода, условия и закономерности его применения в управлении развитием производственно-хозяйственных систем

Как замечают известные российские ученые - регионалисты И.Е. Рисин и О.Ф. Шахов, зарубежными исследователями используется целый комплекс терминов для обозначения программно-целевого управления: system management, или weapon system management, или project management и др.[1]. Идея целевого подхода в том виде, в котором она наиболее широко описывается в научной литературе, была впервые озвучена П. Друкером в монографии «Практика управления» (1954 г.) [2].

По мнению Ф. Каста, Дж. Розенцвейга, хотя и существуют определенные различия между этими терминами, тем не менее, все они так или и иначе соотносятся с процессом интегрированного управления конкретной программой на системной основе [3].

Как отмечают Б.А. Райзберг и Е.Б. Стародубцева, управление по целям предполагает осуществление управления, управляющих воздействий таким образом, чтобы ориентировать деятельность управляемого объекта на достижение определенных ранее поставленных целей и задач [4]. Такое управление, полагает Л.Ш. Лазовский, называют также программно-целевым или целевым управлением [5].

Все виды программно-целевой деятельности, охватывающие прогнозирование, планирование, организацию, координацию и т.д. как систему мер, последовательная реализация которых направлена на достижение единой, заранее поставленной цели, используют общую методологию – программно-целевой подход (ПЦП). Именно такая методология характерна для процессов выработки и реализации управленческих решений, связанных с задачами проблемной природы, с проблемными ситуациями, которые долгое время не находят благополучного разрешения в естественном, инерционном режиме жизнедеятельности программируемой производственно-хозяйственной системы (ПХС).

П.И. Кононенко подчеркивает, что поскольку «стратегическое управление предполагает решение комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим параметрам, причем, как правило, для реализации целей требуется период времени значительно больший, чем год», то в таких случаях «неизбежно возникает проблема согласования долгосрочных комплексных решений и текущих заданий; как эффективный инструмент разрешения данного противоречия используется ПЦП» [6].

ПЦП относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением насущных, масштабных и долговременных проблем. ПЦП воплощает не только один из способов, методов управления, а обширную методологию решения самых разных проблем, возникающих на самых разных уровнях иерархии экономического пространства [7].

Пытаясь предугадать будущее управленческих структур, возникающих на программной базе, Р. Джонсон, Ф. Каст, Дж. Розенцвейг в свое время отмечали, что проектный или программный тип организации, создаваемой для выполнения определенных задач, станет доминирующим типом организации будущего [8].

В свою очередь, ученые - регионалисты В.Я. Любовный, И.Ф. Зайцев, А.Б. Воякина и др. подчеркивают, что применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем, называя в качестве условий использования ПЦП следующие:

1) необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

2) комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

3) отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

4) необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости) [9].

И.Е. Рисин, О.Ф. Шахов указывают на существование некой фрагментарности при трактовке понятия системы «программно-целевого управления», возникающей, как правило, из-за акцентирования внимания исследователей на каком-то одном из ее компонентов или методов. Не всегда конкретными, указывают ученые, являются и сами представления о методах программно-целевого управления. Так, например, Ю.Н. Казанский утверждает, что программно-целевой метод – это способ конкретной реализации целевой комплексной программы в определенной области ее применения [10], тем самым ученый ограничивает инструментарий (методы) управления только фазой реализации программ, оставляя организационно не обеспеченными другие функции управления (планирование, координацию, контроль и т.д.).

М.Ю. Кривошеева, в свою очередь, рассматривая программно-целевой метод как направленный на выделение основных целей и задач государственного экономического, социального, экологического, культурного и территориального развития, разработку взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки [11], оставляет без внимания обязательность создания специального организационно - управленческого механизма.

Особой позиции придерживаются Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский и ряд других авторов, по мнению которых программно-целевое управление следует рассматривать в широком и узком смысле. Так, Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко трактуют программно-целевой метод управления в широком смысле слова как способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и реализации системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. Как уже отмечалось, длительная неразрешенность проблемы, ее обострение и разрастание требуют принятия специальных программных мер, концентрации усилий, мобилизации ресурсных возможностей в интересах решения проблемы в течение определенного срока. Таким образом, ПЦУ в более широком контексте рассматривается как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства же достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, организационная структура и др.) определяются исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла).

В рамках «широкой» трактовки следует отметить попытку авторов определить состав основных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ей присуща известная абстрактность. Как замечают И.Е. Рисин и О.Ф. Шахов, не вполне ясно, кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия [12].

В узком смысле сущность ПЦУ зачастую сводится только к процессам разработки и реализации целевых комплексных программ различного типа. По мнению автора, такое определение фиксирует лишь внешний уровень сущности программно-целевого управления и не может претендовать на полное раскрытие его сущности.

Пытаясь выявить необходимый и достаточный набор составляющих системы программно-целевого управления, исследователи часто обращаются к зарубежной практике, например, к опыту формирования и функционирования системы «планирование – программирование - бюджетирование» (ППБ), которая достаточно успешно была апробирована в США в начале 60-х годов ХХ века [13]. Изучив этот опыт, Ю.В. Катасонов, например, делает вывод об обязательности контрольного блока в системе программно-целевого управления [14].

П.И. Кононенко указывает на наличие закономерностей существования и развития ПЦУ, под которыми предлагает понимать наиболее существенные связи и отношения системы, обеспечивающие устойчивые тенденции в различных ее трансформациях, включая контакты с внешней средой. В первую очередь, имеются в виду закономерности, для которых характерно взаимовлияние, когда изменение формы и содержания одной какой-либо совокупности связей и отношений в ПЦУ вызывает в ответ устойчивые, вполне определенные изменения других его свойств и функций [15].

Таким образом, под закономерностями ПЦУ предлагается понимать ряд важных, взаимосвязанных и взаимодействующих процессов и явлений, часто повторяющихся.

Рис. иллюстрирует основное содержание специфических закономерностей ПЦУ, сформировавшихся уже в условиях рыночной экономики. Однако, на наш взгляд, недальновидно и нецелесообразно полностью отвергать закономерности управления, сложившиеся в условиях социалистической системы хозяйствования, многие из которых могут найти применение в новых экономических условиях.

В их числе, например, требование сочетания принципов централизации, децентрализации управления, индикативности и директивности программ и планов, экономии труда, обязательного единства управляющей и управляемой системы и др.

ПЦУ вряд ли сможет эффективно работать, если в основу системы не будут положены некоторые повторяющиеся и корелляционно связанные между собой количественные и качественные параметры, характеризующие состояние внутренней и внешней среды (блок 1). Достижение генеральной цели трудно достичь без обеспечения оптимальной взаимосвязи всей системы локальных целей (блок 2). Оптимальная разработка и внедрение

ПЦУ вряд ли сможет эффективно работать, если в основу системы не будут положены некоторые повторяющиеся и корелляционно связанные между собой количественные и качественные параметры, характеризующие состояние внутренней и внешней среды (блок 1). Достижение генеральной цели трудно достичь без обеспечения оптимальной взаимосвязи всей системы локальных целей (блок 2). Оптимальная разработка и внедрение ПЦУ возможны только на основе учета всего комплекса условий, потенциальных и реальных ресурсов, факторов производства, социальных возможностей и ограничений, культурно-исторических, политических и других особенностей (в зависимости от характера решаемых проблем), что требует комплексного подхода к решению заявленной к разработке проблемы программной природы (блок 3).

Использование постулатов теории системного подхода при ПЦУ позволяет абстрагироваться от частностей и рассматривать любые явления, их совокупности с одних и тех же позиций (блок 4).

Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется многими учеными. Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется многими учеными.

Так, например, болгарские ученые Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев и С. Качаунов попытались раскрыть природу программно-целевого управления посредством идентификационного подхода, который, по их мнению, представляет собой синтез целевого, программного, системного и комплексного подходов [16]. Ими подчеркивается особая значимость процесса (блока) целеполагания в системе программно - целевого управления, особенно в связи с возникновением новых, специфических проблем межотраслевого и территориального (межрегионального) характера, что требует обеспечения организационной полноты и целостности в условиях действия факторов разного уровня и природы.

По мнению С.А. Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход) [17]. По мнению же И.Е. Рисина и О.Ф. Шахова, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная С.А. Репиным, методологически не вполне корректна, поскольку «нарушена субстанция названных подходов» [18]. Только на основе системного подхода возможно достичь гармоничного единства элементов и функций системы программно-целевого управления, поскольку структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, к обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, отмечают ученые, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. Именно в рамках последнего возможно достичь интеграции не только всех структурных «блоков» и функций управления, но и обеспечивать ценность самой системы управления, в которой структура и функции являются важными, но отнюдь далеко не единственными элементами.

На связь ПЦП с комплексным и системным обращают свое внимание исследователи С.В. Кропачев, Е.А. Наумов, П.И. Кононенко; с системным и целевым подходами – М.Ю. Кривошеева [19]. В частности, П.И. Кононенко отмечает, что комплексный подход предполагает учет в конкретных актах управления всего многообразия факторов, которые могут повлиять на результаты принимаемых решений; именно он позволяет обеспечить необходимую обоснованность решений и прогнозировать их возможные последствия, создает возможности формирования рациональных организационных форм воздействия на участников. Причем реализация комплексного подхода немыслима, полагает исследователь, без глубокого понимания механизма управления ПХС. А потому совершенно не случайно то, что ПЦУ, являясь «одной из прогрессивных организационно-предпринимательских форм, позволяет комплексно обосновать и реализовать современные крупные бизнес-планы ПХС» [20].

В свою очередь, применение системного подхода позволяет проникнуть в существо связей и отношений в процессе хозяйственного управления и на этой основе находить наиболее эффективные варианты их организационного построения, развития и совершенствования. Сущность данного подхода заключается, отмечает П.И. Кононенко, в переходе от анализа отдельных элементов объекта управления и простых связей между ними к изучению сложных образований как совокупности множества разнопорядковых элементов, связанных между собой единством цели [21]. Системный подход позволяет абстрагироваться от частностей и рассматривать любое явление или всю их совокупность с одних и тех же позиций. Применительно к проблеме управления ПХС системный подход дает возможность выбрать более эффективные формы процесса принятия решений, упорядочить структуру управления, поднять уровень и усилить целенаправленность информационной базы.

И, наконец, программный подход главным образом основан на целевой структуризации, в нем «центральное место отводится системе целей, которые побудительным образом запускают весь механизм человеческой деятельности».

В.А. и И.В. Трайневы подчеркивают ту особую роль, которую играет системно-элементный подход в обеспечении целостности ПХС, достигаемой за счет интегрирования системы элементов субъекта и объекта управления. В этом случае необходимым условием успешной разработки и реализации целевой программы является выделение адекватного организационного образования - особого блока, особой подсистемы, с помощью которой осуществляется весь цикл операций (инвестиционных, производственных, управленческих и т.д.) для достижения генеральной программируемой цели [22].

В блоке 5 рис. отражаются особенности управления по целям и программного управления производственно-хозяйственной системой какого-либо уровня иерархии, обосновываются новые подходы, позволяющие обеспечить их органичное сочетание. Еще одной закономерностью ПЦУ является обеспечение оптимального соотношения как программно-целевого, достаточно новаторского типа управления, так и традиционных его типов, таких как линейное, линейно-функциональное, матричное (проектное) (блок 6). Автор считает, что на самом деле использование программно-целевого подхода отнюдь не следует рассматривать в качестве полного антипода традиционным управленческим подходам. Ряд авторов (Б.З. Мильнер, Г.Х. Попов, А.Г. Аганбегян, П.И. Кононенко и др.) обоснованно утверждают, что, например, матричная, программно-целевая структуры вполне могут вписываться и функционировать в рамках сложившейся линейно-функциональной структуры [23].

Линейная и функциональная – это два основных, исторически сложившихся типа организационно-фиксированной структуры управления. С усложнение характером и ростом числа эндогенных и экзогенных связей производственно-хозяйственных систем получили распространение комбинированные типы структур управления на базе двух основных: линейно-штабных и линейно-функциональных. При линейно-штабной структуре линейный руководитель (организации, региона, округа) имеет в своем распоряжении ряд отделов и т.п. для решения экономических, социальных, организационных и т.д. вопросов. Это - своего рода штаб руководителя (директора, губернатора, Представителя Президента), подготавливающий технические и управленческие решения), где очевидно разграничение функциональных обязанностей. С одной стороны, строго ограниченная область работы при отсутствии строгих рамок компетенций позволяет концентрировать внимание на конкретных вопросах и проблемах; с другой стороны, провоцирует возникновение множества параллельных линий подчинения и дублирующих информационных потоков.

Эти побочные эффекты нивелируются путем создания специальных органов функционально-группового типа, объединяющих специалистов по нескольким функциям, что позволяет комплексно решать вопросы, имеющие значение для всей производственно-хозяйственной системы того или иного иерархического уровня.

Следует заметить, что как на микро -, так и на мезо -, макроуровнях наибольшее распространение получила именно линейно-функциональная структура управления. Принято полагать, что возникновение той иной не столь масштабной проблемы, требующей системных действий, совсем не обязательно влечет за собой создание новых организационных форм целевого управления.

Однако, по мнению автора, когда речь идет о сложной проблеме, это требует мобилизации собственных и привлечения внешних ресурсов и резервов. В этом случае матричные схемы (проектные) управления позволяют охватить всю структуру существующих связей и выявить объективно необходимые управленческие задачи.

Сложная проблема может носить как эпизодический характер, так и обладать программной природой, то есть не только не устраняться длительное время, но и мультиплицироваться, множиться, разрастаться и масштабироваться. Решение проблем эпизодического характера, как правило, не находит отражения в фиксированном процессе. Фиксация же частоты проблемных процессов важна, на наш взгляд, в силу того, что она, в конечном счете, предопределяет выбор и существование либо постоянных, либо специально создаваемых, периодически действующих органов управления. Исследуя проблему адаптации линейно-функциональных и матричных структур в программно-целевом управлении, П.И. Кононенко приходит к выводу, что организация ПЦУ предполагает тесное взаимодействие традиционных типов управления и специальных органов управления коллегиального типа [24].

Взаимная адаптация проектного и программно-целевого типов управления (блок 6) базируется на понятиях и принципах целевого программирования процессов, направляемой и инициируемой векторности и приоритетности развития, согласованности, безопасности, совершенности и др. ПЦУ должно обладать организационным и функциональным единством (блок 7), включать все необходимые элементы, объективно требуемые для достижения заявленных целей и решения частных задач. Функциональная целостность в данном случае означает, что система управления должна реализовывать все функции для достижения генеральной цели. Сбои в каком-либо функциональном блоке затрудняют или делают невозможным поступательное движение к запрограммированной цели, поэтому вся система ПЦУ должна строиться на единых принципах.

Блок 9 фиксирует, что значимость всякого планируемого действия зависит от того, насколько оно соответствует поставленным целям, что находит отражение в критериях эффективности [25].

Учитывая, что каждый уровень исходит из своих локальных целей, крайне сложно предложить некий универсальный критерий эффективности, который мог бы характеризовать степень достижения целей на любом уровне управления. Данная закономерность требует единства и соподчиненности выбранных интегральных и частных критериев оценки отдельных программных мероприятий в системе ПЦУ.

Несмотря на то, что теоретическим основам теории управления на основе программно-целевого подхода посвящено значительное число научных трудов, тем не менее, их изучение позволяет сделать вывод о существовании некоторой незавершенности концептуальных конструкций, заметной уже при попытках раскрыть базовые категории. До сих пор не разработан достаточно строгий понятийный аппарат. Встречается немало односторонних или очень узких оценок и трактовок проблем, ситуаций, характерных для разных уровней иерархии экономического пространства, имеет место оторванность теории от практики. В этом случае задача выявления сущности, особенностей, условий и механизма полноценной реализации программно-целевого управления вряд ли может быть успешно решена, поскольку целевая функция как таковая присуща всякому типу управления, так же как и программа, толкуемая как совокупность взаимосвязанных мероприятий по реализации цели. Необходим критический анализ имеющегося теоретического задела, в результате которого может быть уточнена и дополнена содержательная интерпретация программно-целевого подхода как эффективного инструмента стратегического управления территориальным развитием.

Литература:

1. Рисин, И.Е. Программно-целевое управление развитием муниципального образования/И.Е. Рисин, О.Ф. Шахов. – Воронеж: Воронежский гос. университет, 2007. – С. 5.

2. См.: Drucker, P. The Practice of Management/P. Drucker.- New York, 1954.

3. Kast, F.E. Organization and Management (a systems approach)/F.E. Kast, J. Rozenzweig. – New York, 1970. – P. 195.

4. См.: Райзберг, Б.А. Современный экономический словарь/Б.А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. – М., 2003.

5. См.: Лозовский, Л.Ш. Словарь аудитора и бухгалтера/Л.Ш. Лозовский и др. – М., 2003.

6. Кононенко, П.И. Стратегическое программно-целевое управление производственно-хозяйственной системой/П.И. Кононенко. – М.: ИТК «Дашков и К», 2003. - С. 19.

7. См.: Райзберг, Б.А. Программно-целевое планирование и управление/Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко. – М.: ИНФРА-М, 2002. – С. 9-11; Тоскунина, В.Э. Программно-целевой подход к управлению социально-экономическими процессами в регионе /В.Э. Тоскунина//Регион: экономика и социология. – 2004. - № 2. – С. 23 – 25; Какушкина, М.А. Программный подход к социально-экономическому развитию административно-территориальных образований/М.А. Какушкина. - Автореферат дисс. на соиск. уч. ст. к.э.н. – М.А. Какушкина. – Тамбов, 2007. – С. 15-17 и др.

8. См., например: Johnson, R. The Theory and Management of Sistems/R. Johnson, F. Kast, J. Rozenzweig. - New York, 1967. – P. 410-411.

9. См.: Любовный, В.Я. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансированию и реализации [Электронный ресурс]/В.Я. Любовный, И.Ф. Зайцев, А.Б. Воякина, О.С. Пчелинцев, Л.Я. Герцберг, Г.А. Шим. - Режим доступа: http://vasilievaa.narod.ru/ru/stat_rab/book/ZPR_reg/ZPR_3.3.html .

10. Казанский, Ю.Н. Опыт организации и управления строительными фирмами США/Ю.Н. Казанский. – М.: Стройиздат, 1985. – С. 8-10.

11.

Кривошеева, М.Ю. Стратегия социально-экономического развития регионов на основе программно-целевых методов управления (на примере Воронежской области): автореф. дис. …к.э.н./ М.Ю. Кривошеева. – Воронеж, 2003. – С. 6.

12. См. указ. 1. С. 7 - 8.

13. См., например: Новое в теории и практике управления производством в США. – М.: Прогресс, 1971. – С. 97-115; США: современные методы управления. – М.: Наука, 1971 и др.

14. Катасонов, Ю.В. Предпосылки и методологические основы системы «планирование – программирование - бюджетирование» (ППБ)/Ю.В. Катасонов//США: современные методы управления. – М.: Наука, 1971. – С. 145-146.

15. См. указ. 6. С. 41.

16. Стефанов, Н. Программно-целевой подход в управлении: теория и практика/Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев, С. Качаунов. – М.: Прогресс, 1975. – С. 23-27, 174 -178.

17. См.: Репин, С.А. Программно-целевой принцип в теории и практике управления областной образовательной системой: автореферат дис. д.э.н./С.А. Репин. – Челябинск, 1999.

18. См. указ. 1. С. 9.

19. См., например: Кропачев, С.В. Программно-целевое управление в решении научно-технических проблем/С.В. Кропачев, Е.А. Наумов. – Новосибирск: Наука, 1989; Кривошеева, М.Ю. Стратегия социально-экономического развития регионов на основе программно-целевых методов управления (на примере Воронежской области): автореф. дис. к.э.н./М.Ю. Кривошеева. – Воронеж, 2003.

20. См. указ. 6. С. 47.

21. Изучение сложного объекта по сведениям о составляющих его изолированных элементах далеко не всегда дает правильную общую картину, поскольку из теории систем известно, что свойства целого зависят не только от свойств составляющих его частей, но и от количества и свойств, связей между ними.

22. См. указ. 6. С. 77-78.

23. См., например: Мильнер, Б.З. Организация программно-целевого управления/Б.З. Мильнер. – М.: Наука, 1980; Мильнер, Б.З. Организационный механизм программно-целевого управления/Б.З. Мильнер//Программно-целевое управление социалистическим производством. Вопросы теории и практики/Ред. кол. А.Г. Аганбегян, Б.З. Мильнер, Г.Х. Попов. – М.: Экономика, 1980 и др.

24. См. указ. 6. С. 84-86.

25. См. указ. 6. С. 43-44.