Административное и финансовое право

Гетманець О.П.

Харьковский национальный университет внутренних дел

Проблемы правового регулирования направлений усовершенствования бюджетного контроля

Современное реформирование бюджетной системы Украины на принципах самостоятельности, субсидиарности, справедливости, непредвзятости и других, нуждается в новых видах, формах и методах организации системы бюджетного контроля, которая должна обеспечивать эффективный механизм формирования, распределения и использование государственных публичных фондов денежных средств и, прежде всего бюджетных.

На современные и необходимые виды контроля, которые способны изменить идеологию государственного финансового контроля, указывается в «Концепции развития государственного внутреннего финансового контроля» (далее Концепция), принятой Распоряжениям Кабинета Министров Украины (Далее Кабмин) 24.05.2005 г. [1], и в «Стратегии развития системы государственного финансового контроля, который осуществляется органами исполнительной власти», принятой Постановлением Кабмина 24.07.2003 года (далее – Стратегия) [2]. Разработка Кабмином вопросов, посвященных организации бюджетного контроля основывается на мировом опыте экономически развитых стран по организации управления государственными финансами. К приоритетным направлениям организации бюджетного контроля относят внедрение в бюджетный процесс таких видов контроля, как внешний и внутренний финансовый контроль [3]. Однако, в Концепции и Стратегии вопросы финансового контроля в бюджетном процессе (бюджетного контроля) не нашли окончательного решения, отсутствует организационная структура и нормативно-правовая база.

Система внешнего и внутреннего финансового контроля в бюджетном процессе базируется на переформировании организационной структуры бюджетного контроля путем построения соответствующих взаимосвязей контролирующих субъектов. Предоставление одному из государственных контролирующих субъектов статуса высшего и независимого органа государственного финансового контроля требует соответствующих полномочий, узаконивающих положение органа независимого от ветвей власти и политических страстей, а отладка механизма внутреннего контроля - ответственного контролирующего субъекта с полномочиями относительно задач и координации методов бюджетного контроля. Решение этих задач нуждается в правовом обеспечении.

Отсутствие в действующих законах Украины норм, устанавливающих соответствующие полномочия и взаимосвязи органов государственного финансового контроля, по сути, разрушают систему государственного финансового контроля и превращают ее в отдельные, иногда эффективные, а часто случайные средства контрольной деятельности разрозненных контролирующих органов. Особенно отрицательные последствия отсутствия системы государственного финансового контроля Украина имеет в бюджетном процессе, что приводит к бюджетным правонарушениям.

Нормы Бюджетного кодекса Украины (далее БК) ограничиваются признанием легитимность финансового контроля в бюджетном процессе, но не вносят ясности в содержание, виды и методы проведения внешнего и внутреннего государственного бюджетного контроля (ст.19, 26, 109–115) [4]. Методология и организационная структура осуществления этих видов контроля в БК и в действующем бюджетном законодательстве не содержится.

На протяжении 2001-2007 года Верховной Радой Украины было принято 15 законов, Кабмином – 13 постановлений, которые регламентируют деятельность государственного финансового контроля и Счетной палаты, тем не менее, непонимание специфики внешнего и внутреннего финансового и бюджетного контроля остается [5]. Принятия законов о государственном финансовом контроле, и о государственном контроле соблюдения бюджетного законодательства и ответственности за бюджетные правонарушения откладывается [6].

Специфика внешнего и внутреннего бюджетного контроля нуждается в соответствующем правовом обеспечении, в организационной структуре и методологических параметрах, в устранении параллелизма и дублирования полномочий контролирующих субъектов, четкого определения терминологии.

Организационная структура внешнего и внутреннего бюджетного контроля опирается на государственные органы финансового контроля, полномочия которых нужно законодательно закрепить. Усовершенствование деятельности контролирующих субъектов связано: во-первых, с распространением границ их полномочий на все стадии и уровни бюджетного процесса, во-вторых, с размежеванием их функций и полномочий, а в-третьих, с внедрением современных методов контроля. Установление современных форм, видов и методов бюджетного контроля, которые определены опытом управления государственными финансами в развитых странах, нуждается в интеграции элементов методологической базы контроля в систему, которая с соответствующим нормативно-правовым обеспечением отвечает нормам финансового права европейских страны.

Усовершенствование организационной системы бюджетного контроля может идти еще и параллельным путем развития другого направления - общественного контроля в бюджетном процессе. Общественный бюджетный контроль создает противовес государственному бюджетному контролю, так как исключает заинтересованность любых властных структур и политических сил в процессе формирования, распределения и использование средств бюджетов, которые входят в бюджетную систему Украины.

Общественный контроль осуществляют не профессиональные субъекты, но в бюджетном процессе кроме текущего и последующего контроля с правом привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения, которые предоставляются уполномоченным контролерам, нужно создать атмосферу предупреждения бюджетных нарушений, не допущение их совершения и публичного осуждения виновных. На стадиях разработки проектов бюджетов, их обсуждения и выполнения, как и на стадии отчетности о выполнении бюджетов контроль со стороны общественности имеет не менее большое значение, чем деятельность уполномоченных государством субъектов. Общественное мнение не имеет экономического эффекта и не в праве применять административные санкции, но в демократических странах создает влиятельный социум, не допускающий совершения бюджетного нарушения и категоричного не принятия злоупотреблений в бюджетном процессе, что несет и соответствующие правовые последствия для власти и государственных чиновников, распорядителей бюджетных средств. Присоединяюсь к мнению специалистов, что организация внешнего финансового контроля отвечает интересам общества в честном и справедливом распределении и использовании государственных средств[7]. Внешний государственный финансовый контроль в демократическом государстве содержит в своем развитии своеобразную диалектику: оставаясь государственным, он становится, вместе с тем, и контролем общественным, народным. Итак, функции общественного контроля, т.е. контроля со стороны общественности вполне можно делегировать высшему внешнему органу государственного финансового контроля. В соответствии с Конституцией Украины от имени Верховной Рады Украины контроль над использованием средств Государственного бюджета Украины осуществляет Счетная палата, но в законодательстве не содержится норм, регламентирующих ее независимость и полномочия [8]. Предоставление Счетной палате статуса высшего и независимого органа финансового контроля с полномочия в бюджетном процессе не умоляет значение иных форм внешнего бюджетного контроля со стороны государства и общественности.

Дальнейшее рассмотрение приоритетных направлений формирования системы бюджетного контроля нуждается в более детальном сравнении существующих принципов и особенностей организации системы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля развитых стран и полномочий отечественных специализированных субъектов бюджетного контроля и должны быть учтено в работе над законопроектами про финансовый и бюджетный контроль.

Литература

1. Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю : Розпорядження Кабінету Міністрів України № 158 –р від 24 травня 2005 року // Сайт уряду України: http //www.kmu.gov.ua.

2. Стратегія розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади. Постановление Кабинета Министров Украины от 24 июня 2003 р. № 1156// Сайт уряду України: http //www.kmu.gov.ua.

3. Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах: Аналитический обзор и сборник нормативных документов /Составители: С.О. Шохин, В.И. Шлейников. – М.: Прометей, 1998. – 324 с.

4. Бюджетный кодекс Украины. Харьков, Одиссей.2005-104с.

5. Петренко П. Що гальмує систему урядового контролю економіки України? // Персонал № 11., 2007-с.12-20.

6. Про державний фінансовий контроль: Проект Закону України зареєстрований у Верховній Раді України від 18.02.04 № 1131-2 // www.rada.kiev.ua; Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення Проект Закону України зареєстрований у Верховній Раді України від 17.03.03 № 3242 // www.rada.kiev.ua

7. Касьяненко М. За парламентським рахунком. Зовнішній контроль державних фінансів як засіб боротьби з корупцією //г. День. 27 червня 2007 р. - № 104

8. Про Рахункову палату: Закон України від 11.07.96 № 315/96–ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 43. – Ст.212. Із змінами, внесеними рішенням Конституційного Суду України від 23.12.97 № 7-зп // Офіційний вісник України. – 1998. – № 1. – Ст. 23.