Право. 1. История государства
права
Д. и. н. Раскин Д. И.
Санкт-Петербургский государственный университет, Россия
Кодификация российского
законодательства в системе высших государственных учреждений Российской империи
(1882 – 1917 гг.)[1].
Кодификация законодательства
была одной из важнейших функций государственного аппарата Российской империи на
протяжении всего периода ее существования. Если первоначально, в течение всего
ХVIII – нач. ХIХ в., эта задача сводилась в основном к созданию нового
уложения, т.е. к формированию принципиально нового кодекса законов (хотя и с
учетом прежнего законодательства), то в дальнейшем, при подготовке первого
издания Полного собрания законов Российской империи и составлении на его основе
Свода законов (издания 1832 г.), эта задача была сформулирована как, прежде
всего, систематизация существующего законодательства (по выражению Николая I
«соглашение на твердых началах» старых законов[2]).
Соответственно задача эта первоначально возлагалась в основном на чрезвычайные временные
учреждения (от комиссий 1720 и 1728 гг. до Уложенной комиссии Екатерины II), но
после учреждения министерств на состоявшие при министерстве юстиции Комиссию
для составления законов (учреждена ранее – в 1796 г.) и сменившую ее Комиссию составления законов. Последняя
в 1810 г. после создания Государственного совета перешла в ведение последнего.
Но доведение задачи кодификации российского законодательства до конца было
возложено на учрежденное 31 января 1826 г. II отделение Собственной е.и.в. канцелярии – особое
«внесистемное» высшее учреждение, подчиненное непосредственно императору. Это
учреждение осуществляло и последующую кодификацию текущего российского
законодательства вплоть до 1882 г.
История II отделения
Собственной е.и.в. канцелярии была предметом специального монографического исследования[3].
История же сменивших ее учреждений, осуществлявших кодификацию законодательства
Российской империи, нашла лишь частичное отражение в изданных описях и
указателях[4]
и в юбилейных изданиях[5]
и изучена совершенно недостаточно.
Упразднение 23 января
1882 г. II отделения Собственной е.и.в. канцелярии, а, точнее, преобразование
его в Кодификационный отдел при Государственном совете формально объяснялось
необходимостью сближения работ по кодификации с законодательной деятельностью,
составлявшей главную функцию Государственного совета. Но наряду с этой причиной
данное преобразование стало частью ликвидации и преобразования отделений
Собственной е.и.в. канцелярии, начатой еще в 1880 г. при упразднении III
отделения.
На Кодификационный
отдел было возложено продолжение издания Полного собрания законов, Свода
законов и его «продолжений»; ему были переданы дела II отделения и его
типография. Возглавлявший отдел челн Государственного совета получил звание
главноуправляющиего и соответствующие этому званию права: присутствие (т.е.
участие в заседаниях с правом решающего голоса) в Комитете министров и в
Департаменте законов, а также право всеподданнейшего доклада императору[6].
Эти права в основном соответствовали правам министров и правам бывшего
главноуправляющего II отделением, но в отличие от последнего не
распространялись на присутствие в Общем собрании Государственного совета. Такой
статус главноуправляющего Кодификационным отделом обеспечивал его независимость
как от государственного секретаря, так и от председателя Государственного
совета. Главноуправляющий Кодификационным отделом имел, как и почти все
министры, товарища.
Из важнейших работ,
осуществленных Кодификационным отделом за почти 12 лет его существования, можно
отметить подготовку новых изданий отдельных частей 2-го и 5-го томов Свода
законов в 1883 г., ч. 1 15-го тома в 1885 г., 1-го (р. 2), 2-го, 3-го (кн. 3),
4-го (кн. 1, р. 1), 5-го (особое приложение), 6-го, 7-го (частично), 12-го (ч.
1, 2). 14-го в 1886 г., отдельных частей 5-го, 6-го, 7-го, 10-го. 11-го и 12-го
в 1887 г., отдельных частей 3-го, 4-го, 9-го и полностью 14-го тома в 1890 г., 1-го,
2-го, 6-го, 13-го и 16-го (впервые появившегося в структуре Свода законов)
томов в 1892 г., а также 5-го, 7-го, отдельных частей 8-го, 10-го, 11-го и
12-го томов и регулярное издание «продолжений ко всем томам свода. Отдел также
рассматривал проекты Свода основных законов и Уголовного уложения для Финляндии[7].
В целом можно
констатировать, что деятельность Кодификационного отдела за этот период была
более интенсивной и более успешной, чем работы II отделения в 1860-1870-х гг.
Вновь о необходимости «полного»
объединения кодификационной и законодательной частей было сказано в именном
указе Александра III 18 сентября 1893 г. ссылаясь также на завершение «трудами»
Кодификационного отдела переиздания большей части Свода законов, император
упразднял должности главноуправляющего и товарища главноуправляющего отдела и передавал
отдел в Государственную канцелярию, в подчинение государственного секретаря, к
которому переходили все права главноуправляющего[8].
При последнем учреждалась должность товарища (с правами товарища министра). 27
декабря того же года отдел был окончательно упразднен, а в составе
Государственной канцелярии было учреждено Отделение Свода законов[9].
На Отделение Свода законов была
возложена проверка соответствия действующим законам справок о законах,
прилагавшихся к поступавшим в Государственный совет законодательным
предположениям, а в случае необходимости дополнение или даже составление таких
справок. До 1906 г. оно вело также делопроизводство по вопросам, возникавшим
при подготовке новых изданий Свода законов или внесении в него новых узаконений
при внесении этих вопросов государственным секретарем на рассмотрение
Государственного совета[10].
Таким образом,
структура государственного аппарата, специально занимавшаяся кодификацией, была
окончательно понижена в ранге и включена в состав учреждения, заведовавшее
делопроизводством высшего законосовещательного (а с 1906 г. и законодательного)
учреждения империи и осуществлявшее подготовку к рассмотрению законопроектов.
Чаемое «объединение законодательной и кодификационной частей» действительно
было полным, а чрезвычайный характер учреждений, занимавшихся кодификацией, был
окончательно устранен. Тем самым было завершено включение кодификации
законодательства (механизм которого был уже давно отлажен) в систему высших
государственных учреждений Российской империи.
После реформы
Государственного совета в 1906 г. функции и структура Отделения свода законов в
основном сохранились[11].
Февральская революция
1917 г. привела к постепенной ликвидации Государственного совета (формально
упразднен декретом СНК 24 декабря 1917 г.). Но деятельность Отделения свода
законов не прекращалась. В частности, летом 1917 г. вышла в свет 2-я часть 1-го
тома Свода законов – Учреждение Сената. 19 сентября 1917 г. штат и дела
Отделения Свода законов (а также библиотека и архив Государственного совета)
были переданы вновь образованному Кодификационному отделу при Сенате, который
должен был, по замыслу Временного правительства, оставаться «хранителем
законов» и в провозглашенной 1 сентября Российской республике. Этот новый отдел
разделил судьбу Сената и всех учреждений Российской империи.
[1] Работа подготовлена при поддержке РГНФ. Проект № 13- 01- 00197
[2] Майков П.Л. Второе отделение Собственной его императорского величества канцелярии. 1826 – 1881. СПб., 1906. С. 186.
[3] Майков П.Н. Указ. Соч.
[4] Опись Высочайшим рескриптам, указам и повелениям, последовавшим по бывшим: Комиссии составления законов, II отделению Собственной е.и.в. канцелярии и Кодификационному отделу при Государственном совете (1801 – 1893). – СПб., 1898; Указатель Высочайших рескриптов, указов и повелений, последовавших по бывшим: Комиссии составления законов, Второму отделению Собственной е.и.в. канцелярии и Кодификационному отделу при Государственном совете (1801 – 1893). – СПб., 1898.
[5] Государственная канцелярия / Сост. Гос. канц. 1810 – 1910. – СПб., 1910; Государственный совет // Сост. Гос. канц. 1801 – 1901. – СПб., 1901; Щеглов В.Г. Государственный совет в России в первый век его образования и деятельности (30 мар. 1801 – 1901 гг.): Историко-юридический очерк. – Ярославль, 1903.
[6] 3ПСЗ. Т. 2. № 621. 23.01.1882.
[7] Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801 – 1917: В четырех томах. Т. 1. Высшие государственные учреждения. – СПб., «Наука». 1998. С. 32.
[8] 3ПСЗ. Т. 13. № 9949. 18.0.9.1893.
[9] 3ПСЗ. Т. 13. № 10212. 27.12.1893.
[10] Высшие и центральные государственные учреждения России. С. 28.
[11] Там же. С. 29.