Право/8. Конституционное право

Д.ю.н. Степенко В. Е., к.ю.н. Чернова О. А.

Тихоокеанский государственный университет, Россия

Прокурорский надзор как особый вид деятельности государства и инструмент защиты прав и свобод человека и гражданина

В статье 2 Конституции Российской Федерации [1] определено, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Таким образом, в Основном законе Российской Федерации нашел свое закрепление один из важнейших принципов правового государства – принцип наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Российская Федерация в соответствии с базовыми международными договорами приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а также содействовать их всеобщему уважению и соблюдению, что предполагает создание не только условий для их реализации, но и действенных механизмов защиты нарушенных прав и свобод. В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года [2] Российская Федерация взяла на себя обязательства «обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве; обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты; обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются».

Как было отмечено ранее, Конституция РФ закрепляет в статье 2 обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В силу данного конституционного установления все органы государства, и прежде всего, органы, реализующие правозащитные функции, должны соблюдать права и свободы человека и гражданина и эффективно осуществлять полномочия по защите и восстановлению нарушенных прав и свобод. Так, в соответствии с частью 2 статьи 55 Конституции «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Органы власти и управления, их должностные лица (государственные и муниципальные служащие), обязаны:

исходить из приоритета прав и свобод человека (статья 4 федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ [3], статья 4 федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ [4]);

соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан (статья 15 «Основные обязанности гражданского служащего»).

Аналогичные положения содержатся и в иных нормативно-правовых актах, регламентирующих прохождение отдельных видов государственной службы. В частности, сотрудник таможенного органа обязан обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан (статья 17 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [5]).

Статья 5 Федерального закона о полиции 2011 г. закрепляет, что полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина [6].

Вместе с тем, как свидетельствует практика, именно государственные органы, на которые возложена прямая обязанность по защите прав, достаточно часто их нарушают. «В почте Уполномоченного по правам человека количество жалоб на действия сотрудников правоохранительных органов является в последние годы стабильно высоким и в 2009 году составило 12,8 % от общего числа жалоб на нарушения личных прав» [7]. Наиболее часто нарушаются права человека в местах принудительного содержания, право на жизнь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и уважение личной жизни, право на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, право на эффективную государственную защиту.

Так, не менее 29 тыс. единиц корреспонденции, поступившей в 2010 году к Уполномоченному по правам человека, составили собственно жалобы на различные нарушения прав и свобод человека и гражданина. Более 50 % жалоб было подано в связи с нарушениями личных (гражданских) прав, в большинстве из которых указывалось на нарушение права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство [8].

В сложившейся ситуации особая ответственность лежит на органах прокуратуры, так как защита прав и свобод человека и гражданина является важнейшей целью и одновременно приоритетным направлением ее деятельности. Именно в прокуратуру чаще всего обращаются граждане, чьи права и свободы были нарушены действиями других государственных органов.

В 2009 году в органы прокуратуры поступило более 2 млн. 200 тыс. обращений граждан, почти миллион обратились на личном приеме (что на четверть больше чем в 2008 году). При осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина было пресечено почти 5 млн. нарушений, восстановлены права миллионов людей. В защиту интересов граждан и государства было предъявлено свыше 1 млн. 100 тыс. исков и заявлений на сумму около 57 млрд. рублей [9].

По данным ежегодного доклада Генерального прокурора о состоянии законности и правопорядка в 2010 году органами прокуратуры было выявлено и устранено свыше 2,5 миллиона нарушений прав и свобод граждан; следователями органов внутренних дел в отношении 3700 лиц было прекращено уголовное преследование по реабилитирующим основаниям либо они были оправданы судом [10].

Органы прокуратуры Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 1 федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 [11] осуществляют самостоятельный вид надзора - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Данный вид надзора наряду с остальными направлениями прокурорской деятельности осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В частности, органы прокуратуры осуществляют надзор в целях обеспечения:

- реализации прав граждан на доступ к правосудию;

- конституционных прав граждан при рассмотрении сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях и принятия по ним законных процессуальных решений на всех стадиях уголовного судопроизводства;

- законных гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;

- соблюдения прав граждан, содержащихся под стражей.

Следовательно, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства является: во-первых, основополагающей, комплексной, относительно самостоятельной отраслью надзора, взаимосвязывающей все отрасли и направления прокурорской деятельности; во-вторых, основной целью деятельности российской прокуратуры.

Выступая на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ с докладом «Развитие органов прокуратуры» Ю. Я. Чайка среди шести основных направлений деятельность российской прокуратуры на первом месте назвал именно правозащитную функцию, отметив, что «именно она должна стать системообразующей, поскольку главной задачей любой отрасли прокурорского надзора является защита прав и свобод человека». В выступлении подчеркивалось, что «именно органы прокуратуры должны стать тем инструментом, с чьей помощью простой человек может отстоять свои законные права» [12].

В целях совершенствования надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, приведения его в соответствие с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями, Генеральный прокурор требует от всех прокуроров, в соответствии с Приказом № 195 [13] конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора - соблюдение прав и свобод человека и гражданина (пункт 7).

Прокуроры, реализуя предоставленные им статьями 22, 27 Федерального закона о прокуратуре полномочия, способствуют реальному обеспечению, защите и восстановлению нарушенных прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. В частности, в соответствии со статьей 27 ФЗ о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций по защите прав и свобод человека и гражданина реализует следующие полномочия:

а) рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

б) при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом;

в) в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях;

г) в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Таким образом, прокуроры наделены необходимыми полномочиями, позволяющими им надежно защищать права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем, реализуя возложенные на нее функции, прокуратура не должна подменять другие государственные органы, и прежде всего, органы, осуществляющие полномочия по контролю и надзору в определенных сферах. К примеру, федеральная служба по труду и занятости (Роструд) принимает меры к устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека (Роспотребнадзор) осуществляет государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей осуществляют соответственно руководитель следственного органа и начальник подразделения дознания, которые наделены полномочиями по устранению выявленных нарушений процессуального закона.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (ред. от 30.12.2008 г.). - М., 2010.

2. Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят 16.12.1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международное публичное право. Сборник документов. - М.: БЕК, 1996. - Т. 1. - С. 470-482.

3. Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (действ. ред.) // Рос. газ. - 2004. - 31 июля (№ 162).

4. Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152.

5. Федеральный закон от 21.07.1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (действ. ред.) // Рос. газ. - 1997. - 31 июля (№ 146).

6. Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900.

7. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год [Электронный ресурс] URL: http://ombudsmanrf.ru/2009-11-05-14-00-18/2009-11-05-14-09-33/718--2009-.html#12 (дата обращения: 05.12.2011)

8. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год [Электронный ресурс] URL: http://ombudsmanrf.ru/2009-11-05-14-00-18/2009-11-05-14-09-33/6306--2010-.html#1 (дата обращения: 05.12.2011)

9. Доклад Ю. Я. Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://www.genproc.gov.ru/management/appearences/document-13702/ (дата обращения: 05.12.2011)

10. Доклад Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в 2010 году и проделанной работе по их укреплению [Электронный ресурс] URL: http://www.genproc.gov.ru/management/appearences/document-71822/ (дата обращения: 05.12.2011)

11. Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (действ. ред.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 8. - Ст. 366.

12. Выступление Ю. А. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://www.genproc.gov.ru/genprokuror/document/ (дата обращения: 15.10.2011)

13. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. - 2008. - № 3.