Некоторые особенности эволюции законодательства   в Российской империи в первой половине XIX века.

Рустамова С.М. – доцент кафедры гражданского права Даггосуниверситета

Некоторые особенности эволюции законодательства в Российской империи в первой половине XIX века.

Необходимо отметить, что законодательство первой половины XIX века в достаточно ясных выражениях признало за частными лицами право приносить жалобы Сенату на начальников губерний и губернские правления, палаты и другие местные учреждения. Правда, как показывали статьи 347 348 Свода законов, правила написания таких жалоб были сложны и нарушение их, хотя бы самые незначительные, приводили к тому, что жалоба оставалась без рассмотрения и возвращалась жалобщику с надписью о причинах, по которым она не принята^[1].

И.А. Блинов, характеризуя, деятельность Сената и его отношение к местным органам управления в первую половину XIX века, писал: «Жалоба частных лиц и общественных учреждений при отсутствии стеснительных условий подачи их и терпимом отношении к ним правительства могут быть самым надежным средством надзора»[2].

Однако несмотря на сложную процедуру написания жалобы и требование соблюдать другие формальности, право подданного Российской империи приносить жалобу на действия должностных лиц и управленческих учреждений упрочилось, что выразилось в расширении круга учреждений, куда можно было подавать жалобу или прошение. По Своду законов к таким учреждениям относились Сенат, Государственный совет, Комитет министров, министры, а на местах генерал-губернаторы, губернаторы и прокуроры.

Когда был образован Государственный совет, при нем была учреждена специальная Комиссия по жалобам и прошениям, которая могла рассматривать различные жалобы на органы власти и должностных лиц, в том числе жалобы на департаменты Сената и на решения Общего собрания Сената^[3]. Но главной задачей Комиссии прошений являлось рассмотрение жалоб на администрацию и судебные органы. При этом закон требовал, чтобы Комиссия сама принимала решения по жалобам и не отсылала дело в другие органы.

Жалобы можно было подавать также в Комитет министров - высший административный орган Российской империи, учрежденный в 1802 году и призванный координировать деятельность министерств, а также рассматривать дела по надзору за государственным аппаратом, в том числе жалобы помещиков и крестьян. В каждом министерстве существовали специальные отделения (экспедиции), которые были обязаны принимать жалобы и, если они соответствовали установленным требованиям, направлять их министру или одному из его товарищей (заместителей)^[4].

Необходимо отметить, что в первой половине XIX века, как в законодательстве, так и в научной литературе, теоретически более глубоко и основательно был осмыслен документ, который в течение ряда столетий именовался словами "челобитная", "челобитье", но на рубеже ХVIII-ХIХ веков постепенно стал называться более точным и менее архаичными терминами: «прошение», "жалоба", "проект". В данных трех понятиях проглядывает уже современная классификация обращений на три группы: заявления, т.е. прошения, содержащие обычно просьбы авторов об удовлетворении их личных прав, оказании помощи; жалобы-документы, содержащие просьбу-требование авторов защитить их нарушенные права и интересы; предложения, т.е. проекты, документы, содержащие мнения авторов по какому-либо вопросу, в частности, по улучшению деятельности государственного аппарата[5]. Не случайно в 1811 году в Санкт-Петербурге издается первая в отечественной науке административного права монографическая работа А.А. Плавильщикова «Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оные должны». В работе автор исследовал понятия прошения и жалобы, сделал сравнительный анализ этих понятий, классифицировал их, охарактеризовал реквизиты этих документов, их процессуальные свойства, проанализировал процедуры подачи и рассмотрения[6].

Следует указать еще одну деталь, свидетельствующую о том, что правовая культура производства по жалобам частных лиц в плане субъектного состава достигла в первой половине XIX века относительно высокого уровня. Свод законов Российской империи предусмотрел жалобы не только индивидуальных, но и коллективных субъектов. В первой половине XIX века подаются уже жалобы общественных организаций в Сенат и другие органы государственной власти. Отношение к таким жалобам со стороны властей было различным. Например, жалобы, подаваемые в Сенат дворянскими собраниями, имели определенное значение, и поэтому эти объединения могли свободно (и безнаказанно) подавать жалобы на губернскую администрацию. Другие объединения типа городских дум с точки зрения обжалования действий губернских должностных лиц чувствовали себя более стесненно, и подача жалобы такой общественной организации не всегда давала желаемый результат[7].

Важно подчеркнуть, что в течение всей первой половины XIX века в законодательстве шел процесс все более четкого очерчивания субъективных гражданских и публичных прав подданных Российской империи, подготавливался материал для реформ 60-70 годов XIX века. Как в советской историографии и историко-правовой науке, так и в либеральной дореволюционной науке время Николая I раскрашивалось черными красками, как время, когда государство поглощало личность с ее правами и интересами, "Государство, - писал историк права И.А. Блинов о Российской империи первой половины XIX века, - не интересовалось этого рода правами, и озабочено было исключительно охранением существующего правопорядка, или, по выражению людей начала XIX века, "охранением силы закона" (т.е. права объективного), какой цели и должен был служить надзор"[8]. Можно полагать, что с этими словами согласились бы К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев и другие либеральные правоведы. Однако следует отметить: именно в период царствования Николая I был сделан практический шаг в плане законодательного закрепления гражданских и публичных прав различных сословий. В Своде законов Российской империи 1832 года ст.277 закрепила за Сенатом функцию охраны прав и преимуществ разных сословий. Иначе говоря, каждое сословие имело свои права и обязанности, и их охрана была функцией Сената[9].

На этом общем сословном фоне выделяются некоторые доклады и указы Сената. Так, в 1808 году он входит с докладом императору о распространении облегчений, данных удельным крестьянам законом от 22 февраля 1808 года, также на помещичьих крестьян[10]. В этом же году Сенат подробно разъясняет порядок достижения свободы крепостными крестьянами[11]. При правильном взгляде на защиту сословных прав Сенатом можно прийти к выводу о том, что это постепенно и неизбежно вело к защите общих субъективных гражданских и публичных прав. Историк права царской России С.К. Гогель по этому поводу справедливо замечал: "Нельзя забывать, что деятельность Сената по ограждению сословных прав осуществляла этим путем, в возможной для того времени форме, и ограждение общечеловеческих прав личности"[12].

Подводя итоги надзорно-контрольной деятельности Сената и оценивая его путь от реформы 1802 года до реформы 60-х годов XIX века, следует сказать, что Сенат, - плохо или хорошо, - но осуществлял функции, необходимые в любом хорошо устроенном государстве: функции учреждения, которое осуществляло надзор за столичной и местной администрацией; функции учреждения, где закон находил защиту, произвол администрации – преграду, где жалоба частного лица или общественного объединения на действия органов управления могла быть рассмотрена и по ней принято положительное для жалобщика решение. Анализ надзорно-контрольной деятельности Сената за этот исторический отрезок времени позволяет сделать вывод о том, что в этой деятельности уже видны элементы административной юстиции.

Генетическое развитие этих элементов из надзорной власти Сената обусловливалось рядом факторов, прежде всего наличием у жителей Российской империи определенных сословных прав, через которые пробиваются общие субъективные гражданские и публичные права, а также наличием права защищать эти права от посягательства на них должностных лиц, т.е. права обжаловать действия административных органов в другие органы, в том числе и в Сенат. Другим фактором, способствовавшим появлению в надзорной деятельности Сената элементов административной юстиции, было постепенное освобождение этого органа от "активного управления", т.е. управления финансами, экономикой, транспортом и т.д. Попытки отделения надзора от "активного управления" предпринимались еще при Александре I, который весьма интересовался контрольно-надзорной властью Сената и даже высказал пожелание, чтобы Сенат "мог получать сведения о происходящем и следить за администрацией, а не иметь на нее влияние»[13].Однако процесс отделения надзора от "активного управления" шел медленно, но неуклонно. Политическая и управленческая роль Сената в лице 1-го департамента, его судебно-административные функции, связанные с рассмотрением жалоб частных лиц на нарушение их прав органами государственного управления, все более выдвигались на первый план. Ко времени наступления реформ 60-70-х годов XIX века 1 -й департамент Сената был в известной степени подготовлен к превращению в высший и самостоятельный административный суд, в котором нуждалась Россия.

Однако помимо практических шагов в области развития и формирования элементов административной юстиции, в России в первой половине XIX века, имела место теоретическая разработка вопросов административной юстиции. К таким теоретикам следует отнести выдающегося русского реформатора М.М. Сперанского, который, разрабатывая план всеобщего государственного преобразования и прекрасно зная административное устройство стран Западной Европы, не мог не затронуть в своих записках и проектах реформ вопросов административной юстиции.

^[1] Свод законов Российской империи. Т.1. СПб, 1832. С.89.

[2] Блинов И.А. Отношения Сената к местным учреждениям до реформ 60-х годов. – История Правительствующего сената за двести лет. 1711-1911. Т.3. СПб, 1911. С.576.

^[3] См.: Гаген В. А. Отношение Сената к Верховной власти до реформ 60-х годов// История Правительствующего сената за двести лет. 1711-1911. Т.З. СПб, 1911. С.202.

^[4] Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения (1802-1902). СПб.1902. С. 101-113.

[5] Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. Ст.144; См. также: Советское административное право. М., 1990. С. 258-260.

[6] См.: Плавильщиков А.А. Рассуждения о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оные должны. СПб, 1811.

[7] См.: Блинов И.А. Отношения Сената к местным учреждениям до реформы 60-х годов// История Правительствующего сената за двести лет. 1711-1911. Т. З.СПб, 1911. С.578.

[8] Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям ДО реформы 60-х годов//История Правительствующего сената за двести лет. 1711-1911. Т. 3. СПб,1911.С. 613-614.

[9] Свод законов Российской империи.Т.1. СПб, 1832. С.70.

[10] Полн. собр. законов Российской империи. Т.30. № 23017. СПб, 1830.

[12] Гогель С.К. Круг ведомства и очерк деятельности Правительствующего сената до реформ 60-х годов// История Правительствующего сената за двести лет.1711-1911.Т.З.СПб, 1711.С.485.

[13] См.: Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям до реформ 60-х годов// История Правительствующего сената за двести лет. 1711-1911. Т.З. СПб, 1911.

С.539; См. также: Лазаревский НИ. Правительствующий сенат как орган надзора// Право 1903. №23.