К.п.н.Лебедева М.Л.

Московский государственный университет природообустройства, Россия

К вопросу разработки и принятия Конституции СССР 1977 года

Последняя четверть ХХ века – новейшая история, которая всегда более субъективна с точки зрения оценок и выводов. Отчетливее представляются проблемы и закономерности, происходит осмысление событий и явлений. Актуальнее и значительнее определяется место Конституции СССР 1977 года в истории России . Ее значение в развитии конституционализма велико. Принятие нового основного закона стало точкой отсчета и важнейшим стимулом развития целого этапа конституционного законодательства, о чем свидетельствует анализ источников и литературы государственного права советского периода. Вторая половина 70-х гг. XX века стала временем принятия новой Конституции СССР. Укрепление Советского государства рассматривалось как ключевой вопрос политики партии. Шел процесс пересмотра и обновления законодательства, регулировавшего общественные отношения практически по всем направлениям.

Накопился огромный законодательный материал, который требовал обобщения. Выявилась необходимость в конституционной основе для дальнейшего пересмотра законодательства, проведения его кодификации. Конституция СССР 1977 года с учетом мирового опыта демократического развития создала на первый взгляд неплохую систему демократических институтов власти. Но так представлялось только на первый взгляд. Если проанализировать положения Конституции и практику их применения, то реальная действительность в 70-80 гг. ХХ века оказывается совершенно иной.

История конституции в любой стране неотъемлема от истории общества и государства. Каждый очередной этап их развития характеризуется новыми моментами в социально-экономических и политических отношениях, осуществлении функций государства, изменении формы правления. Принятие конституций имеет задачей отразить все качественно новые явления. В истории развития конституционного законодательства выделяют 6 этапов:

1 этап (3 марта-25 октября 1917 г.) - этап буржуазно-демократической республики.

2 этап (ноябрь 1917- декабрь 1936 г.) - этап диктатуры пролетариата.

3 этап (1936-1977 гг.) - этап государства трудящихся; утверждение административно-командной системы.

4 этап (1977-1991 гг.) - этап общенародного государства, от принятия Конституции 1977 г. до распада Союза ССР.

5 этап (декабрь 1991-декабрь 1993 гг.) - двухлетний период двоевластия.

6 этап (декабрь 1993 – по настоящее время) - современный этап развития государственности и конституционного законодательства [1].

В рамках данного исследования нам предстоит затронуть два этапа конституционного строительства (частично третий и четвертый). Хронологические рамки определены с января 1962 года (начало работы над первым проектом новой Конституции СССР) по 7 октября 1977 года (день принятия Конституции СССР).

В начале 60- х годов ХХ века СССР вступил в новую стадию своего развития. Практически завершился процесс формирования основ индустриального общества. В 1959 г. на XXI съезде КПСС был сделан вывод о полной и окончательной победе социализма в нашей стране. Руководство страны осознавало необходимость перемен политической системы общества. Возникла необходимость разработать новую Конституцию. Масштабным политическим проектом стала разработка Основного закона советского общества – Конституции СССР. Сложился ряд объективных предпосылок появления новой Конституции: стремление укрепить в политическом режиме начала законности; переход власти к общенародному государству; необходимость закрепления прав и свобод граждан.

Подготовка материалов и работа над новой Конституцией началась в середине января 1962 года, когда была сформирована рабочая группа из 22 ведущих ученых страны под руководством секретаря ЦК КПСС Л.Ф.Ильичева [2]. Впервые о необходимости принятия новой Конституции было сказано на XXII съезде КПСС. Верховный Совет СССР решил «образовать комиссию для подготовки проекта новой Конституции СССР»[3]. Постановлением Верховного Совета СССР от 25 апреля 1962 года был утвержден состав Конституционной комиссии в составе 94 человек во главе с Н.С.Хрущевым. Историк Пыжиков А.В. указывает 97 человек [4]. Комиссия провела 2 пленарных заседания – 15 июня 1962 г. и 16 июля 1964 г. Первое пленарное заседание продолжалось 30 минут. Н.С.Хрущев назвал срок завершения работы - конец 1962-начало 1963 гг. «Новая Конституция должна дать гарантии строго соблюдения законности…стать документом международного значения» [5].

С приходом на руководящие посты Л.И.Брежнева, он стал Председателем Конституционной комиссии (Постановление Верховного Совета СССР от 11 декабря 1964). В период между двумя этими датами и был разработан проект новой Конституции. Для разработки проекта в составе Конституционной комиссии было создано 9 подкомиссий: 1) по общеполитическим и теоретическим вопросам Конституции (Председатель- Н.С.Хрущев); 2) по вопросам общественного и государственного устройства (Н.В.Подгорный); 3) по вопросам государственного управления деятельности Советов и общественных организаций (Л.И.Брежнев);4) по экономическим вопросам и управлению народным хозяйством (А.Н.Косыгин); 5) по вопросам национальной политики и национально-государственного строительства (А.И.Микоян); 6) по вопросам науки и культуры, народного образования и здравоохранения (М.А.Суслов);7) по вопросам народного контроля и социалистического правопорядка (Н.М.Шверник); 8) по вопросам внешней политики и международных отношений (Б.Н.Пономарев); 9) редакционная комиссия (Л.Ф.Ильичев).

Ключевую роль играли первая и последняя подкомиссии. В первую вошли почти все председатели подкомиссий, за исключением Ильичева и Пономарева, а также члены Президиума ЦК Г.И.Воронов, А.П.Кириленко, Ф.Р.Козлов, Д.С.Полянский. Редакционная комиссия сводила предложения остальных подкомиссий, учитывала или отвергала пожелания трудящихся и рекомендации руководства. В каждой подкомиссии были созданы специальные рабочие группы по разработке определенного вопроса. Для участников разработки проекта были составлены первоначальные рекомендации. Таким образом, обсуждение вариантов проекта шло по схеме: рабочая группа –подкомиссия – редакционная комиссия –председатель Конституционной комиссии –пленарное заседание Конституционной комиссии [6].

Комиссия строила свою работу на ином видении Конституции СССР, отличном от сталинских взглядов на место Конституции в системе закрепления власти. Новое видение Конституции выразил Хрущев на заседании Конституционной комиссии 15 июня 1962 г. Он определил 5 приоритетных направлений работы: выделение возрастающей роли организаций; фиксирование всех прав, которыми пользуются граждане, но которые не прописаны в Конституции 1936 года; повышение роли системы Советов всех уровней; введение раздела об экономическом развитии, хозяйственном строительстве, характеристики социалистической собственности, планировании, управлении, распределении материальных благ; расширение прав союзных республик.

Все эти подходы при подготовке проекта были реализованы в полной мере. Проект можно охарактеризовать как прогрессивный с точки зрения развития конституционного строительства. В проект было решено не вводить положений, которые могут подвергаться частным изменениям. Одним из важнейших принципов государственного строительства провозглашалась стабильность Конституции СССР. Исходя из этого, структурное строение новой Конституции нуждалось в серьезной поправке.

Новые предложения в проекте. В предложения подкомиссий к новому проекту предлагалось объединить понятия государственного и общественного устройства в едином разделе. Государство диктатуры пролетариата должно перерасти в общенародное государство, в связи, с чем предлагалось преобразовать Советы депутатов трудящихся в Советы народных депутатов. Было включено понятие, что в СССР «народу принадлежат все общественные богатства и вся полнота политической власти» [7].

Новым было положение о классовой структуре общества на новом этапе его развития. « Социалистическое общество состоит из дружественных классов - рабочего класса и крестьян, а также интеллигенции». Численность интеллигенции составляла в 1962 г. 22 млн.человек. Подчеркивался многонациональный характер общенародного государства. Звучал тезис о необходимости закрепления руководящей и направляющей роли КПСС в советском обществе. В основе советской государственной системы должен лежать принцип демократического централизма, в частности принцип коллективности руководства.

Предлагалось поставить раздел о правах и обязанностях граждан. «Общенародный характер нашего государства нашел свое выражение в расширении прав советских граждан, в укреплении социалистической законности, в участии трудящихся в охране социалистической законности» [8].

Специальный раздел планировалось посвятить новым общественно-политическим институтам: всенародное обсуждение важнейших законопроектов; отчетность избранных руководителей органов государственного управления перед населением; всесоюзные, республиканские и местные отраслевые совещания трудящихся, вырабатывающие рекомендации для органов государства; органы народного контроля. Отдельно было сказано о референдумах.

Планировались изменения избирательной системы: возрастной избирательный ценз снижался до 18 лет; право отвода кандидатов в депутаты не только на этапе выдвижения, но и после регистрации; требования Программы КПСС о ротации выборных партийных органов предполагалось распространить на депутатский корпус; право изменения избирательного законодательства передавалось из ведения Президиума Верховного Совета СССР Верховному Совету СССР.

Отдельный блок вопросов касался деятельности государственных органов. Правом законодательной инициативы наделялись ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ. Расширялись права постоянных комиссий Советов всех ступеней. Впервые предполагалось привлекать членов постоянных комиссий Верховного Совета СССР к работе комиссий на продолжительное время, с освобождением на это время от работы на производстве. Постоянным комиссиям местных Советов предлагалось передать функции отделов исполкомов местных Советов. Зафиксирован тезис, что правосудие должно осуществляться только судами и ни один орган, кроме них, не может применять уголовные наказания. Санкцию на арест мог дать только суд. Прокуратура должна осуществлять надзор.

Статья 57 проекта Конституции СССР фиксировала обязанность граждан СССР беречь и охранять богатства природы, содействовать их разумному использованию; ст.63 содержала положение о том, что трудоспособные граждане обязаны заботиться о своих престарелых и нетрудоспособных родителях; ст.70 предусматривала право свободного выхода из СССР; ст.71 – право союзным республикам «осуществлять дипломатические и экономические отношения и культурные связи с зарубежными странами»; ст.72 – право иметь республиканские войсковые формирования; ст.76 – право республиканским властям «осуществлять государственную власть самостоятельно, охраняя свой суверенитет». Выборы республиканских органов проводить путем тайного голосования. Вместо Совета Министров предполагалось иметь Правительственный Совет республики. Новым было положение о местных органах власти – «местные Советы образуются по производственному и территориальному принципу».

Высшими органами государственной власти СССР должны были стать Верховный Совет народных депутатов СССР и Правительственный Совет СССР. Верховный Совет должен состоять из 2 палат – Совета Союза и Совета Национальностей. В Совет Союза каждый депутат должен избираться от 300 тысяч населения. В Совете Национальностей - от каждой союзной республики – 25 депутатов; от автономий -11; от автономной области -5; от национального округа -1. Сессии Верховного Совета должны были проходить дважды в год.

Свои предложения об экономической системе советского общества предложила подкомиссия А.Н.Косыгина. Она предлагала исключить из действующей Конституции положения, о том, что «лица, покушающиеся на социалистическую собственность,- враги народа» [9]. Был расширен круг объектов государственной собственности: земля, недра, воды, леса, природные богатства, заводы, фабрики, шахты, рудники, электростанции, железнодорожный, водный, воздушный и автомобильный транспорт, сельскохозяйственные предприятия, производимая на государственных предприятиях продукция, жилые дома, торговые, коммунальные и иные предприятия, банки, средства связи. Наряду со статьями о государственной и кооперативной собственности, вводилась личная собственность граждан и мелкое частное хозяйство. Ст.31 называла объекты личной собственности: трудовые доходы и сбережения; жилые дома и подсобное хозяйство предметы домашнего хозяйства и обихода, личного потребления. Ст.32 рассматривала право колхозного двора на общую совместную собственность: жилой дом, подсобное хозяйство на приусадебном участке, продуктивный скот, птицу, мелкий хозяйственный инвентарь. Ст.43 закрепляла руководящую и направляющую роль КПСС, возрастание ее роли по мере строительства коммунизма. Ст.4 закрепляла монополию коммунистической идеологии. В статье 24 отмечалась перспектива постепенного слияния всех форм социалистической собственности в единую коммунистическую собственность.

Итоговый проект Конституции был обсужден на заседании Конституционной комиссии 16 июля 1964 г. Он состоял из 8 разделов, 32 глав:

1.Общественный и государственный строй. 2.Личность, общество и государство. 3.Народовластие в СССР.4.Органы государственной власти СССР. 5.Союзная республика. 6.Охрана социалистической законности и правопорядка.

7.Цели и принципы внешней политики СССР. 8.Заключительные положения. [10].

Работа над проектом Конституции СССР, проведенная в 1962-1964 гг., отражала объективные потребности эволюции существовавшей в стране политической системы. В предложениях рабочих групп и подкомиссий нашли отражение актуальные проблемы развития советского государства.

Новый этап политического и социально-экономического развития СССР связывают с именем Л.И.Брежнева. Происходит эволюция и стагнация системы государственного управления в СССР, усилия руководства КПСС и СССР по укреплению централизованного управления.

В основу доработки проекта Конституции, осуществленной Конституционной комиссией, избранной Верховным Советом СССР 23 мая 1977 года в составе 75 депутатов Верховного Совета СССР (Председатель - Генеральный секретарь ЦК КПСС Л.И.Брежнев) были положены материалы XXV съезда КПСС.

Проект Конституции дважды обсуждался на Пленумах партии (майском 1977 г. и октябрьском 1977 г.). 24 мая 1977 г. состоялся пленум ЦК КПСС. На Пленуме с докладом «О проекте Конституции СССР» выступил Л.И.Брежнев. Он поставил первый вопрос: «Почему понадобилось создавать новую Конституцию?». Затем дал анализ происшедших в стране изменений за последние 40 лет. «Крупные, принципиальные перемены затронули все стороны общественной жизни». Л.И. Брежнев отметил изменения в социальном облике общества, отмечая, что 2/3 населения составляет рабочий класс, психологию крестьянина на социалистической основе, народность интеллигенции. «Прочнее стал нерушимый союз рабочего класса, колхозного крестьянства и народной интеллигенции». Брежнев отметил, что советский народ решает «новые задачи: создание материально-технической базы коммунизма, постепенного преобразования социалистических общественных отношений в коммунистические, воспитание людей в духе коммунистической сознательности». Брежнев отметил преемственность конституционного законодательства. «Мы хотим, чтобы граждане СССР хорошо знали свои права и свободы, пути и методы их осуществления, чтобы они умели применять эти права и свободы в интересах строительства коммунизма» [11].

27 мая Президиум Верховного Совета СССР рассмотрел вопрос о проекте Конституции СССР и принял Указ: одобрить проект Конституции, вынести его на всенародное обсуждение; опубликовать проект 4 июня 1977 г. во всех центральных, республиканских, краевых, областных газетах; для рассмотрения проекта созвать в октябре1977 внеочередную сессию Верховного Совета СССР. «Политбюро считает, что проект новой Конституции должен быть вынесен на всенародное обсуждение» [12].

Всенародное обсуждение проекта началось 5 июня 1977 г. и продолжалось до конца сентября 1977 г. По официальным данным в нем приняло участие свыше 140 млн.человек, то есть более 4,5 % взрослого населения. Рассмотрению проекта было посвящено около 1,5 млн. собраний трудящихся. Состоялось более 450 тысяч открытых партийных собраний. Всего поступило около 400 тысяч предложений о поправках к отдельным статьям [13].

Предложения граждан по вопросам государственного строительства с одной стороны, отражали сложившуюся в стране ситуацию, ориентировали разработчиков на ее закрепление, с другой стороны – содержали элементы традиционной либерально-демократической политической модели, основанной на разделении властей, общественном контроле над ними, реальном соблюдении гражданских прав и свобод, демократической системе выборов. «Всенародное обсуждение дало возможность заметно улучшить проект Конституции, внести в него ряд полезных дополнений уточнений и поправок» [14].

Анализ материалов посвященных обсуждению проекта Конституции СССР 1977 показывает, что в обществе, несмотря на давление командно-административной системы, постепенно формировалось мнение о необходимости глубоких реформ в области политической системы национальных отношений, прав и свобод граждан, бережного отношения к природе. Между тем отсутствие четкого механизма учета высказываемых предложений снижает действенность этой формы демократии и даже ставит вопрос о ее целесообразности. Руководство страны, проигнорировав разумные предложения участников дискуссии 1977, упустило, как нам представляется, еще одну возможность приостановить нарастание кризисных процессов в обществе.

27 сентября 1977 г. состоялось заседание Конституционной комиссии, на которой были подведены итоги всенародного обсуждения. Состав ее несколько раз корректировался, но принцип формирования оставался неизменным - в комиссию входили первые лица союзного партийного и государственного руководства, а также представители от союзных республик, автономных республик, автономных областей, национальных округов, от различных слоев общества - рабочих, крестьян, науки, просвещения и т.д. Комиссия одобрила проект с уточнениями, дополнениями и поправками. « Конституционная Комиссия рекомендует Верховному Совету принять…около 150 поправок и уточнений по тексту Конституции» [15]. На Президиуме Верховного Совета СССР 30 сентября 1977 проект был одобрен.

Пленум ЦК КПСС от 3 октября 1977 г. обсудил вопрос о проекте Конституции СССР и принял соответствующее постановление: одобрить доклад Генерального секретаря ЦК КПСС, Председателя Президиума Верховного Совета СССР, Председателя Конституционной комиссии Л.И.Брежнева «О проекте Конституции (Основного Закона) СССР и итогах его всенародного обсуждения»; в основном одобрить представленный Конституционной Комиссией проект Конституции СССР и внести его на рассмотрение внеочередной 7 сессии Верховного Совета СССР девятого созыва; поручить Брежневу выступить с докладом о проекте Конституции на сессии Верховного Совета СССР; партийным органам, министерствам, комсомольским и иным организациям рассмотреть предложения по обсуждению Конституции и принять необходимые меры к их практической реализации.

Внеочередная седьмая сессия Верховного Совета СССР открылась в Москве 4 октября 1977. Верховный Совет СССР образовал Редакционную комиссию по подготовке окончательного проекта Конституции. С докладом о проекте Конституции и итогах его всенародного обсуждения выступил Л.И.Брежнев. В обсуждении выступили 92 депутата ВС. Изменения коснулись 118 статей. Всего в проект внесено 323 коррективы, если считать и редакционные поправки [16].

7 октября 1977 г. состоялось голосование по проекту Конституции СССР. Оно было проведено в следующем порядке: голосование по преамбуле, затем по каждому разделу в отдельности и в заключение по проекту Конституции в целом. Депутаты Совета Союза и Совета Национальностей голосовали раздельно. Председатель Президиума Верховного Совета СССР — Л. И. Брежнев. Заместители председателя Президиума Верховного Совета СССР: М. А. Яснов (от РСФСР), А. Ф. Ватченко (от УССР), И. Е. Поляков (от БССР), Н. М. Матчанов (от Узбекской ССР), С. Б. Ниязбеков (от Казахской ССР), П. Г. Гилашвили (от Грузинской ССР), К. А. Халилов (от Азербайджанской ССР), А. С. Баркаускас (от Литовской ССР), К. Ф. Ильяшенко (от Молдавской ССР), П. Я. Страутманис (от Латвийской ССР), Т. Кулатов (от Киргизской ССР), М. Холов (от Таджикской ССР), А.-М. Клычев (от Туркменской ССР), А. П. Вадер (от Эстонской ССР). Секретарь Президиума Верховного Совета СССР — М. П. Георгадзе. Члены Президиума Верховного Совета СССР — И. И. Артоболевский, Р. Г. Гамзатов, А. В. Гиталов, В. В. Гришин, Н. А. Злобин, В. И. Конотоп, Д. А. Кунаев, П. М. Машеров, В. В. Николаева-Терешкова, Н. А. Новоселова, З. П. Пухова, Ш. Р. Рашидов, Г. В. Романов, Г. Н. Смирнов, Ф. А. Табеев, Л. Г. Тынель, С. С. Цецегов, М. З. Шакиров, В. В. Щербицкий. Председатель Совета Союза — А. П. Шитиков. Председатель Совета Национальностей — В. П. Рубен.

Конституция СССР была принята 7 октября 1977 года. С принятием новой Конституции СССР история получила документ огромного значения. Необходимо более тщательное изучение положений Конституции СССР 1977 года как источника государственного права советского периода; найти возможность в определенной мере использовать опыт государственного законодательного строительства в рамках создания более эффективной модели государственного управления современной России, политической системы, отводящей человеку достойное место в государстве.

Библиография

1. Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993 гг.). – М.: Изд-во МГУ, 2000. С.3-11.

2. Конституция Союза Советских Социалистических Республик. Основной закон (проект) 1964 г.//Пыжиков А.В.Хрущевская «оттепель».1953-1964.М.:2002.С.303.

3. Авакьян С.А.Конституция России: природа, эволюция, современность.-М.:1997. С.72.

4. Конституция Союза Советских Социалистических Республик. Основной закон (проект) 1964 г.//Пыжиков А.В.Хрущевская «оттепель».1953-1964.М.:2002.С.304.

5. «Утаенная конституция» Никиты Хрущева. Стенограммы заседаний конституционной комиссии 1962-1964//Исторический архив.1997.№1.С.40-53.

6. Там же.С.40.

7. Данилов А.А.Проект конституционной реформы в СССР в начале 60-х годов//Российское государство и общество. ХХ век. М.:1999.С.208.

8. «Утаенная конституция» Никиты Хрущева. Стенограммы заседаний конституционной комиссии 1962-1964//Исторический архив.1997.№1.С.40-53.

9. Данилов А.А.Проект конституционной реформы в СССР в начале 60-х годов//Российское государство и общество. ХХ век. М.:1999.С.211.

10. «Утаенная конституция» Никиты Хрущева. Стенограммы заседаний конституционной комиссии 1962-1964//Исторический архив.1997.№1.С.44.

11. Брежнев Л.И.О проекте Конституции СССР. Доклад на пленуме ЦК КПСС 24 мая 1977 г.М.:1977. С.10-13.

12. Там же. С.24.

13. Авакьян С.А.Конституция России: природа, эволюция,современность.-М.:1997. С.76.

14. Брежнев Л.И.О проекте Конституции СССР и итогах его всенародного обсуждения. Доклад на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 4 октября 1977 г.М.:1977.С.33.

15. Там же.С.37.

16. Авакьян С.А.Конституция России: природа, эволюция, современность.-М.:1997. С.77.