Право/2. Административное и финансовое право

Аспирант Загороднюк Е. Ю.

Тихоокеанский государственный университет, Россия

К вопросу О системе органов управления здравоохранением в Российской Федерации

Законодательно закреплённый термин в п.1 ст.1 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья» раскрывает охрану здоровья граждан, как совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.[2]

По нашему мнению основной целью охраны здоровья является обязанность государства сохранить и укрепить здоровье населения. Осуществляться указанная цель должна посредством органов управления здравоохранением главной задачей, которых, является практическое воплощение в жизнь выработанного курса политики в области охраны здоровья и с помощью лечебной деятельности подчинённых им государственных, муниципальных и частных медицинских учреждений.

Однако на практике долгое время, несмотря на отрицательные показатели прироста населения – на 1000 человек населения родившихся 10,4%, умерших 15,2% в 2006 г.; высокую перинатальную смертность; снижение средней продолжительности жизни на 10-12 лет,[12] вопросам охраны здоровья граждан не уделялось должного внимания, а если и уделялось то с целью извлечения прибыли, не были определены приоритетные цели в области охраны здоровья, а реформирование отрасли осуществлялось путём использования опыта иностранных государств без учета мнения отечественных специалистов.

На сегодняшний день ситуация не изменилась и даже более, по утверждению специалистов Центра демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН к 2015 г. страна приблизится к краю демографической катастрофы.[15] Так распространение в России только бытового пьянства составляет 20%. Курение и употребление наркотиков, прежде всего подростками и молодежью, становится государственной проблемой. Только от курения ежегодно умирают 300 тыс. человек. И всё это происходит несмотря на пристальное внимание к проблеме охраны здоровья граждан и повышения качества жизни населения со стороны руководства государства. Напомним, что охрана здоровья населения признается важным компонентом и одним из приоритетных направлений социальной политики Российской Федерации.

Для решения сложившейся ситуации в отрасли, государство использует различные меры – правовые, экономические, организационные и т.д.

Л.Л. Попов считает, что для решения обозначенных проблем в первую очередь необходимы меры, направленные на изменение образа жизни людей, формирование у них приоритетного отношения к проблеме здоровья, ориентированного на минимизацию факторов, негативно влияющих на здоровье.[8]

Однако по нашему мнению возникающие проблемы могут быть решены не только посредством реализации проектных методов организации и функционирования отрасли, но и создания новой действенной системы органов государственного управления в сфере здравоохранения.

В науке административного права под органами управления здравоохранением понимаются все линейные и функциональные подразделения федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, региональных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения и органов управления муниципальной системой здравоохранения, которые обеспечивают управление медицинским и санитарным обслуживанием населения Российской Федерации.[9]

По нашему мнению под органом управления здравоохранением следует понимать относительно самостоятельное, структурно обособленное, юридически оформленное политическое учреждение с функционально-компетенционной специализацией, осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях сохранения и укрепления физического и психического здоровья человека, поддержание его долголетней активной жизни, а также предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Если провести анализ существующей на сегодняшний день структуры и системы органов управления здравоохранением можно констатировать, что основным организующим субъектом в отрасли является Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В соответствии с положением о нем от 30.06.2004 г. № 321 (от 31.10.2009 г. № 877) министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей. Главными функциями министерства в области охраны здоровья являются вопросы организации медицинской профилактики, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела.[3]

Помимо этого министерство осуществляет управленческие функции по вопросам непосредственно не связанным с охраной здоровья, включая вопросы оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы, социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей.

Это вызвано возложением на министерство функций упраздненных министерств – двух ранее самостоятельных государственных органов управления – Министерства здравоохранения и Министерства труда и социального развития.

Помимо названных функций министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств, а также координацию деятельности Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Фонда обязательного медицинского страхования.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в соответствии с положением от 30.06.2004 г. № 322 (ред. от 08.08.2009 г. № 649) является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Деятельность службы осуществляется непосредственно и через уполномоченные территориальные органы при этом она руководствуется Конституцией, ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и другими нормативными правовыми актами РФ. Служба регистрирует лиц, пострадавших от радиационного воздействия, устанавливает причины и выявляет условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний; организует деятельность органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора во главе с главным санитарным врачом Российской Федерации.[4]

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в соответствии с положением от 30.06.2004 г. № 323 (ред. от 08.08.2009 г. № 649) является федеральным органом исполнительной власти, на который возложены функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения. Свою деятельность служба реализует непосредственно и через свои территориальные органы при этом она руководствуется Конституцией, «Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья», ФЗ № 86 «О лекарственных средствах». Основным предназначением органа является осуществление надзора за фармацевтической деятельностью, соблюдением государственных стандартов, технических условий на продукцию медицинского назначения, контроль за порядком производства медицинской экспертизы, порядком установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, порядком организации и осуществления медико-социальной экспертизы, а также реабилитацией инвалидов, осуществлением судебно-медицинских и судебных психиатрических экспертиз. Также служба организует проведение экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств.[5]

Росздравнадзор регистрирует предельные отпускные цены на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства (противовирусные средства – арбидол, интерферон альфа-2а; для лечения сахарного диабета – глюкагон, инсулин растворимый) в установленном законодательством Российской Федерации порядке.[7]

Федеральное медико-биологическое агентство согласно положению от 11.04.2005 г. № 206 (ред. от 17.10.2009 г. № 812) было образовано в целях развития системы специализированного санитарно-эпидемиологического надзора и медико-санитарного обеспечения работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и населения обслуживаемых территорий. Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов. Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные организации. В ведении Агентства находятся федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные государственные учреждения: Федеральный медицинский биофизический центр им. А.И. Бурназяна (г. Москва), завод «Медрадиопрепарат» (г. Москва), Дальневосточный окружной медицинский центр (г. Владивосток), Центр гигиены и эпидемиологии № 99 (г. Комсомольск-на-Амуре), Главное бюро медико-социальной экспертизы по Хабаровскому краю (г. Хабаровск). Основными функциями Агентства являются: проведение медико-санитарных мероприятий по предупреждению распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний. В сфере здравоохранения Агентство организует медицинскую помощь, включая медико-санитарное обеспечение работников обслуживаемых организаций (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов по пилотируемым программам, при проведении водолазных и кессонных работ), и населения обслуживаемых территорий, включая высокотехнологичную медицинскую помощь, в том числе трансплантацию органов и тканей, а также лечение за границей, санаторно-курортное лечение и реабилитацию, медико-социальную и лекарственную помощь, проведение судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз.[6]

По мнению профессора Н.В. Меляченко структура российского Министерства здравоохранения и социального развития в целом соответствует современным представлениям об органе управления охраной здоровья населения в демократическом социальном государстве.[11]

Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими началами их организации, установленными федеральным законодательством.[1] В регионах (субъектах РФ) управление осуществляют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения. Региональные органы управления обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан, осуществляют надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области охраны здоровья расположенными на территории региона учреждениями здравоохранения, разрабатывают и вносят в Правительство региона проекты законов и иных нормативных правовых актов в области охраны здоровья граждан, разрабатывают и обеспечивают реализацию региональных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, лекарственному обеспечению, организуют оказание специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах, а также скорой медицинской помощи и высокотехнологичной медицинской помощи, организуют обеспечение лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения и реактивами, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, медицинским оборудованием и иными ресурсами организаций здравоохранения региона.

Кроме этого органы управления здравоохранением субъектов осуществляют полномочия Российской Федерации в области охраны здоровья, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта, по контролю за соответствием качества оказываемой медицинской помощи, лицензированию: медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения.

Также следует отметить, что на уровне муниципальных образований существуют органы управления муниципальной системы здравоохранения. К полномочиям органов управления муниципальной системы здравоохранения относится контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявление факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению, осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических мер, контроль за качеством оказываемой медицинской помощи в частной системе здравоохранения, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории по поручению органа государственного управления соответствующего субъекта Российской Федерации

Однако в тоже время нельзя не согласиться с мнением Л.Л. Попова, который считает, что для современной организации управления здравоохранением характерно отсутствие единой системы органов управления.[8]

Отметим также, что помимо Министерства здравоохранения и социального развития управление в области охраны здоровья осуществляют Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации.

На наш взгляд отсутствие единой системы органов управления на современном этапе является главной проблемой отрасли. Российская Федерация уже имеет плачевный опыт децентрализации в отрасли, в результате которой возникла несогласованность в деятельности органов управления, занимающихся охраной здоровья, что в свою очередь привело к снижению эффективности медицинского обслуживания, нерациональному использованию выделяемых бюджетных средств.

Еще одной проблемой организации органов управления отраслью является отсутствие четкого разграничения функций по уровням управления (федеральные, региональные) исключающего бесконтрольность и дублирование.

На наш взгляд для решения выявленных проблем необходимо осуществление следующих мероприятий.

1. Разработать правовой механизм, позволяющий синхронизировать деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов управления здравоохранением. Данная мера необходима, во-первых, для своевременного, планомерного и эффективного обеспечения граждан высококвалифицированной медицинской помощью, во-вторых, осуществления контроля за деятельностью медицинских учреждений (так в районе им. Лазо Приморского края, начиная с июня 2009 г., отсутствуют детские и взрослые лечебные учреждения и жителям района приходится добираться в краевой центр, соседние районные центры за получением квалифицированной медицинской помощи. Когда в ноябре 2009 г. данную ситуацию осветили СМИ, региональный орган управления здравоохранением объявил об отсутствии информации о случившемся).[10]

2. Рассмотреть вопрос о создании механизма взаимодействия органов управления здравоохранением с медицинскими учреждениями ведомственного подчинения (ФСБ, МВД) в целях ликвидации децентрализации.

Проведение таких мероприятий по нашему мнению подготовит основу для проведения эффективной реформы в отрасли, в результате которой представится возможным создать единый управляющий орган здравоохранением, который обеспечит действенную государственную политику в области охраны здоровья населения и контроль за деятельностью медицинских учреждений, а также позволит оперативно получать достоверную информацию по основным направлениям деятельности лечебных учреждений, будет способствовать быстрому выявлению возникающих проблем и их своевременному устранению.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации принята 12 декабря 1993 г. (ред. от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. – 2009. - № 4 – Ст. 445

2. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан утв. ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1 (ред. от 25.11.2009 г. № 267-ФЗ,) // Российская газета – 2009. – 27 ноября.

3. Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития: постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 321 (ред. от 31.10.2009 г. № 877) // СЗ РФ. – 2004. - № 28 – Ст. 2898.

4. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 322 (ред. от 08.08.2009 г. № 649) // СЗ РФ. – 2004. - № 28 – Ст. 2899.

5. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития: постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 323 (ред. от 08.08.2009 г. № 649) // СЗ РФ. – 2004. - № 28 – Ст. 2900.

6. Положение о Федеральном медико-биологическом агентстве: постановление Правительства РФ от 11.04.2005 г. № 206 (ред. от 17.10.2009 г. № 812) // СЗ РФ. – 2005. - № 16 – Ст. 1456.

7. Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств: утверждён распоряжением правительства РФ от 29.03.2007 г. № 376-р СЗ РФ. – 2007. - № 14 – Ст. 1734.

8. Административное право России: учебник / под ред. Л.Л. Попов. – М.: ЮРИСТЪ, 2008. – 697с.

9. Административное право России: учебник / под ред. B.C. Четвериков. – М.: ФЕНИКС, 2005. – 512с.

10. Ковальчук В. Лазовский район рискует остаться без медицинской помощи: репортаж [Электронный ресурс]. Режим доступа http://www.ptr-vlad.ru/news/ptrnews/22594-lazovskijj-rajjon-riskuet-ostatsja-bez.html

11. Меляченко Н.В. Министерство здравоохранения и социального развития: новые возможности управления // Медицинская газета. – 2004. - № 43.

12. Официальный сайт Федеральной служба государственной статистики [Электронный ресурс]. Режим доступа // http://www.gks.ru/

13. Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа // http://www.minzdravsoc.ru/

14. Официальный сайт Федерального медико-биологического агентства [Электронный ресурс]. Режим доступа http://www.fmbaros.ru/

15. Официальный сайт Центра демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН [Электронный ресурс]. Режим доступа // http://www.demoscope.ru/