*114817*

Камаев Роман Александрович, к.э.н.

К ПРОБЛЕМЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ МОСКВЫ В УСЛОВИЯХ ПОВЫШЕННОЙ ПОТРЕБНОСТИ РАЗВИТИЯ ГОРОДСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

В современном мире отмечается тенденция увеличения разрыва между потребностями развития инфраструктуры и возможностями государства эти потребности удовлетворять. Высокий спрос современного общества на такой род государственных услуг, как развитие инфраструктуры, понятен. Современная инфраструктура – это высокие технологии во главе с компьютерными информационно-коммуникационными технологиями, побуждающими общество к новому качеству жизни, обеспечиваемому новым качеством традиционной (дорожной, социальной) инфраструктуры. То есть сегодня существует общественный заказ на новое качество государственных услуг, производимых через управление государственной недвижимостью (объектами инфраструктуры). И всемирная проблема состоит в том, что общественный заказ на качественно новое развитие инфраструктуры не удовлетворяется, поскольку в последние три десятилетия государственные расходы на инфраструктуру, в доле ВВП, во всем мире сокращались, хотя, по логике, должны были бы наращиваться. Действительно, даже в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) государственные расходы на валовое накопление основного капитала неуклонно сокращались - с 9,5% в 1990 году до 8% в середине 1990-х годов и примерно 7% в 2005 году.

В результате возникает проблема эффективного управления государственной собственностью (недвижимостью), которое, чтобы быть в современных условиях эффективным, должно выбрать приоритетом именно развитие инфраструктуры.

По экспертным оценкам, чтобы полностью обеспечить осуществление среднесрочных программ инфраструктурного развития, крупнейшим городам России необходимо ежегодно расходовать на эти цели от 25 до 50 тысяч рублей на душу населения. По подсчетам же Международного рейтингового агентства Standard & Poor's, капитальные расходы российских городов составят лишь 40% от запланированных среднесрочными программами развития инфраструктуры расходов. Москва и Санкт-Петербург смогут поддерживать расходы на уровне 60-65% от ежегодных затрат на капитальные нужды.

Сегодня для решения проблемы эффективности государственного управления в экономике и, прежде всего, управления государственной недвижимостью, обеспечивающего инфраструктурное развитие, существует инструмент государственно-частного партнерства (ГЧП). Рассмотрим этот современный инструмент государственного управления в экономике применительно непосредственно к решению проблемы национального инфраструктурного развития.

Почему вообще появилась такая институция, как ГЧП? Именно потому, что в условиях резко возросших потребностей социально-экономического, в том числе инфраструктурного, развития государственный бюджет уже никак не мог обеспечить эти потребности, и государство вынуждено было привлекать частные инвестиции через ГЧП. То есть ГЧП – это инструмент увеличения инвестиций в национальное социально-экономическое, в том числе инфраструктурное, развитие. Почему ГЧП предпочтительнее традиционной модели поведения государства (в экономике) и частного бизнеса? Потому что ГЧП помогает избежать возможного негативного эффекта, с одной стороны, от исключительной прерогативы государства на собственность и оказание услуг, а с другой – от полной приватизации.

ГЧП выгодно частному бизнесу как инвестору, поскольку уменьшает инвестиционные риски бизнеса, которому гарантируется возврат инвестиций. ГЧП выгодно и государству. Государство как сторона партнерства получает возможность либо избежать, либо отсрочить расходы на инфраструктуру, не отказываясь при этом от связанных с такими расходами выгод - передачи части рисков частному партнеру, получения заказа в короткие сроки, обретения современных технологий, обеспечения качественных публичных услуг. Эффективность ГЧП подтверждается уже достаточно длительным опытом существования этого института в разных странах (см. таблицу 1).

Таблица 1.

Доля (в %) государственных инвестиций, поступающих в национальные экономики по каналам ГЧП

Связанный с ГЧП процент государственных инвестиций	Число стран	Страны
0%-5%	9	Австрия, Германия, Канада, Дания, Франция, Нидерланды, Венгрия, Норвегия
5% - 10%	7	Великобритания, Словакия, Чехия, Греция, Италия, Северная Африка
10%-15%	2	Корея, Новый Южный Уэльс
15%-20%	0
20%	2	Мексика, Чили
Всего	20

Источник: Working party of senior budget officials «From lessons to principles for the use of public-private partnerships – draft» // OECD. – P., 2011 // http://www.oecd.org/dataoecd/54/6/47815652.pdf

О необходимости развития ГЧП заявлял в своих публичных выступлениях мэр Москвы (С.Собянин). И как будто бы за словами московского мэра намечаются соответствующие дела. Столичные власти намерены отдать на откуп частным инвесторам строительство инженерной и социальной инфраструктуры. Наиболее капиталоемкими в Москве обещают быть проекты ГЧП по созданию транспортной инфраструктуры и модернизации системы водоснабжения МГУП «Мосводоканал». В столице нормативно определены отдельные механизмы и формы сотрудничества с инвестором, закреплены критерии, которым должен отвечать договор об условиях реализации инвестиционных проектов.

Приняты постановления Правительства Москвы: от 20 мая 2008 г. № 417-ПП «О дальнейшем развитии системы подготовки и проведения торгов при реализации инвестиционных проектов в сфере капитального строительства на территории города Москвы»; от 10 октября 2006г. №795-ПП «О совершенствовании порядка организации проведения инвестиционных торгов»; от 24 июня 2008г. № 567-ПП «О плане действий по развитию частно-государственного партнерства в городе Москве на 2008-2011 годы»; от 11 сентября 2007 г. № 793-ПП «О дополнительных мерах по сокращению сроков строительства в городе Москве»; от 27 июня 2006г. № 444-ПП «Об усилении контроля и ответственности за реализацию инвестиционных проектов на территории города Москвы».

В Москве есть организационная инфраструктура государственно-частного партнерства. Создан Экспертно-консультационный совет по развитию механизмов ГЧП, куда входят представители отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти, а также Контрольно-счетной палаты Москвы.

На развитие в Москве инвестиционной практики ГЧП работают также:

- введенный с 2003 года принцип «одного окна» в отношении реализации инвестиционных проектов, позволяющий преодолеть множество нестыковок между требованиями отдельных городских ведомств, противоречивость нормативной и распорядительной базы, которая зачастую носит ведомственный характер;

- Единый информационный инвестиционный портал как инструмент взаимодействия Правительства Москвы с инвесторами, обеспечивающий для инвесторов единую точку входа в информационное пространство (личный кабинет инвестора);

- учрежденный в 2011 году московский Комитет по обеспечению реализации инвестиционных проектов в строительстве и контролю в области долевого строительства с функциями организации строительства в рамках комплексного градостроительного развития территорий Москвы и надзора соблюдения в Москве законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости;

- Департамент города Москвы по конкурентной политике, осуществляющий организационное обеспечение в реализации инвестиционных проектов.

Как видим, в Москве есть отчасти и нормативная, и институциональная база развития ГЧП. Однако этого недостаточно, чтобы механизмы ГЧП пришли в действие именно для выполнения той задачи, ради которой ГЧП и было вызвано к жизни, - задачи инвестиционного обеспечения резко возросших потребностей национального социально-экономического развития. Сами законодательная и институциональная базы развития ГЧП должны создаваться под концепцию ГЧП, т.е. создание этих баз должно быть стратегическим - руководствоваться ясным пониманием общественной миссии государственно-частного партнерства. Есть ли в России стратегия развития ГЧП? Едва ли. Государственно-частное партнерство – это институционально новая экономика, а в России законодательное сопровождение и институциональная реальность ГЧП никак не поколебали институционально сырьевую экономику. То есть российской экономике в ее нынешнем виде чуждо государственно-частное партнерство, призванное обслуживать иную, чем в России, модель национального социально-экономического развития. Поэтому и российское законодательство по ГЧП нуждается в большой корректировке – в свете концепции (стратегии) развития ГЧП, которая в стране пока отсутствует.

Так, в федеральном законе от 21 июля 2005 года, № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», очерчивающем правовые рамки для реализации инфраструктурных проектов, отсутствует конкретизация прав и обязанностей сторон ГЧП в отношении заключения контрактов по таким проектам. Отсутствуют достаточные гарантии по выполнению сторонами своих обязательств. Нет согласования с бюджетным, налоговым, градостроительным, земельным кодексами, притом, что любой значимый инвестиционный проект ГЧП регламентируется целым рядом законодательств. В Законе также не просматриваются ни соответствие международным стандартам в данной области, ни проработанность «подзаконной» базы. Кроме того, концессионные соглашения – лишь одна из форм ГЧП, но существуют и неконцессионные модели ГЧП (ВОТ, ВОLТ, ВОО, другие), принятые в мировой практике и, более того, предпочтительные для частных партнеров и их кредиторов, однако обойденные в России законодательством по ГЧП. В ряду с этим в России весьма несовершенная правовая база для проектного финансирования, которое специально нацелено на строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов инфраструктуры.

Законодательство по ГЧП по определению должно иметь сильный региональный акцент, поскольку ГЧП в принципе призвано к решению актуальных социально-экономических проблем непосредственно территорий (населяющих их людей) – проблем здравоохранения, образования, культуры, ЖКХ, местной транспортной инфраструктуры и т.д. То есть необходимо развивать именно региональное законодательство по ГЧП.

О том, что Россия некоторым образом движется к экономике регионов, может свидетельствовать разработка Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Российской Федерации модельного закона субъекта РФ «Об участии субъекта РФ в проектах государственно-частного партнерства». Закон определяет: типовой порядок управления проектами ГЧП субъектом РФ и частным партнером, а также типовые права и обязанности сторон при заключении соглашений; инфраструктурные объекты соглашений по ГЧП; порядок организации и проведения конкурсов на право заключения соглашений. Модельный закон помог многим субъектам РФ разработать соответствующие региональные законы. На ноябрь 2011 года в 46 субъектах РФ такие законы приняты, и, к сожалению, Москва не вошла в число этих российских регионов.

На наш взгляд, необходимость совершенствования федерального законодательства о ГЧП диктуется следующими соображениями. Во-первых, необходимо ввести единую конкурсную процедуру в отношении проектов ГЧП. Во-вторых, необходимо определить и сделать открытым перечень критериев, по которым оценивались бы заявки участников конкурсных процедур. Это повысило бы прозрачность рынка ГЧП и способствовало бы привлечению на него новых игроков, в том числе зарубежных. В-третьих, следует законодательно определить порядок передачи земли под реализацию проектов ГЧП. В настоящее время такого порядка не существует, и вопрос о земле решается всякий раз заново по поводу каждого инвестиционного проекта. В-четвертых, федеральное законодательство по ГЧП нужно, чтобы ввести в правовое обеспечение ГЧП определение этого института, отсутствующее в российском региональном законодательстве, где нет ясности, что такое ГЧП. Эта неясность привела к тому, что сегодня в России к ГЧП относят и все виды государственной поддержки.

Созданный в России Центр развития ГЧП разработал концепцию «квалифицированного заказчика» - института управления проектами ГЧП, который будет единым заказчиком по подготовке и реализации проектов ГЧП при администрации субъекта РФ. Эксперты Центра отмечают, что внедрение в субъекте РФ модели управления проектами ГЧП с привлечением внешних специалистов позволит осуществлять подготовку и реализацию пилотных проектов ГЧП одновременно с формированием в субъекте РФ собственных институтов управления проектами ГЧП.

В развитых странах в центрах развития ГЧП работают высокопрофессиональные инвестиционные банкиры, юристы и эксперты в области инфраструктуры, поддерживающие непосредственное общение с коллегами из международных инвестиционных банков, юридических фирм и операторов инфраструктуры. Перед центрами развития ГЧП стоит цель достижения устойчивого потока сделок, что позволяет частному сектору ознакомиться с процессом конкурсного отбора, снизить сложность подготовки документации по проекту ГЧП (зачастую ее стоимость предельно высока как для государства, так и для частного инвестора) за счет стандартизации требований и процедур проекта. Кроме того, центры развития ГЧП в принципе накапливают опыт лучших практик, тем самым, увеличивая способность государства привлекать частный сектор.

ГЧП – современный институт, в принципе приспособленный к инвестированию в региональное социально-экономическое развитие именно через выполнение инвестиционных проектов в сфере инфраструктуры. ГЧП – это современный эффективный инструмент управления государственной недвижимостью (объектами инфраструктуры). Однако стать в России эффективным этот институт сможет лишь тогда, когда на уровне российского руководства будет понято, что развитие ГЧП, во-первых, не какая-то «дань» рынку, а императивная государственная стратегия и, во-вторых, стратегия именно регионального развития, выстраивающая национальную экономику регионов. Под эти концептуальные «во-первых» и «во-вторых» и должны перестраиваться имеющиеся в настоящее время в России законодательная и институциональная базы ГЧП. Такая перестройка сулит решение в России актуальной в современном мире проблемы удовлетворения сильно возросших потребностей инфраструктурного развития.