С.У.
Исанова
ГУ
«Управление Государственного санитарно-эпидемиологического надзора ВКО»
В.В. Запасный
Восточно-Казахстанский государственный
технический университет им. Д. Серикбаева
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО СТРАХОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Республика Казахстан
характеризуется наличие в основном
производств по добыче и первичной переработке природных ресурсов, а также
большим количеством химических и металлургических предприятий. Указанное
актуализирует проблему защиты окружающей среды и обеспечения возмеще-ния
ущерба, наносимого ей в результате хозяйственной деятельности [1].
Реализация
института экологического страхования в Казахстане является необходимым
механизмом в связи с высокой степенью
загрязнения окружаю-щей природной среды, низким уровнем капиталовложений
в природоохранную сферу и затрат на предупреждение и ликвидацию последствий
чрезвычайных ситуаций [2].
Практика отношений в рассматриваемой области страхования позволяет
сделать вывод о том, что в Казахстане добровольное экологическое страхование
развивается не в полной мере в связи с целым рядом проблем. Реально механизм
экологического страхования начал действовать с 2005 года после принятия Закона
«Об обязательном экологическом страховании». Низкий уровень промышленной
безопасности в Республике Казахстан, имеющиеся проблемы в правовом
регулировании экологического страхования, делают актуальной тему исследования.
Немаловажным фактором актуальности проблемы является объединение
двух активно развивающихся отраслей казахстанского права - экологического и
гражданского. Помимо указанных отраслей права правовое регулирование
экологического страхования осуществляется нормами финансового и международного
права, что делает правовое регулирование данных отношений комплексным, а его
объект - актуальным для изучения.
В национальных правовых системах
экологическое страхование было впервые зафиксировано в США в 1957 году и
регулировало вопросы страхования ядерной ответственности. Начало правового
регулирования экологического страхования в Республике Казахстан было положено в
1997 году с принятием Закона «Об охране окружающей природной среды».
Однако до настоящего времени понятие экологического страхования
четко не определено ни действующей нормативной, ни теоретической базами. В
Республике Казахстан и других странах существует система методов управления
природоохранной деятельностью, включающая административные, рыночные и
экономические методы. Они должны учитывать взаимовлияние человека, производства
и природы. Малозащищенной стороной является окружающая природная среда.
Административные методы основаны на использовании запретов и разрешений,
установленных законодательством. Рычагами является административная и уголовная
ответственность. Рыночные – основаны на законах спроса и предложения техники и
технологий охраны природной среды и соответствующего ценообразования за право
пользования потенциалом природных ресурсов. Для осуществления оптимизации
природопользования с помощью рыночных отношений, как показывает анализ мирового
и отечественного опыта, ближайшей задачей экологической политики является
окончательное формирование рынка купли-продажи прав на загрязнение. Главная ее
цель заключается в обеспечении выбросов
в пределах установленных лимитов [3]. В настоящее время принято выделять
следующие экономические стимулы в управлении природоохранной деятельностью:
плата и налоги за загрязнение окружающей среды, плата за продукцию,
экологическое страхование, субсидии, система залогов [4].
Под
экологическим страхованием понимается:
1.
Страхование ответственности предприятий – источников повышен-ной
экологической опасности и имущественных интересов страхователей, возникающих в
результате аварийного загрязнения окружающей природной среды, обеспечивающее
возможность компенсации причиняемых при
этом убытков и создающее дополнительные источники финансирования
природо-охранных мероприятий и обеспечения экологической безопасности.
2.
Страхование ответственности собственников «ранее загрязненных» природных
объектов, представляющих потенциальную экологическую угрозу интересам граждан и юридическим лицам;
экологическое страхование рассматривается как ретроспективное страхование
экологических рисков.
В
зарубежной практике под экологическим страхованием чаще всего понимают
«страхование гражданско-правовой ответственности владельцев потенциально
опасных объектов в связи с необходимостью возмещения ущерба третьим лицам,
обусловленного технологической аварией или катастрофой» [5]. По мнению Г.П.
Серова, экологическое страхование включает в себя страхование природных объектов
как имущества и страхование гражданско-правовой ответственности владельца
опасного производственного объекта [6]. Г.А. Моткин
высказывает мнение о том, что экологическое страхование – это страхование
ответственности объектов – потенциальных виновников аварийного, залпового
загрязнения среды и страхование собственных убытков, возникающих у источника
такого загрязнения [7]. Сторонником
более широкой трактовки термина «экологическое страхование» является С.А.
Боголюбов, который включает в данное понятие не только страхование
ответственности за причиненный экологический вред и страхование имущества, но и
личное страхование граждан на случай стихийного бедствия, аварий и катастроф [8].
На основе
проведенных исследований понятийного аппарата законода-тельства различного
уровня, а также научных исследований предлагается под экологическим
страхованием понимать: совокупность правоотношений стра-ховщика и страхователя,
осуществляемую в форме страхования гражданской ответственности, а также
имущественного страхования, реализуемого в целях финансовой защиты на случай
причинения вреда окружающей среде и имуществу третьих лиц [9].
В ходе
исследований выявлены четыре основных этапа в формирова-нии законодательства об
экологическом страховании. Первый этап ознамено-вался принятием в 1995 году
Конституции Республики Казахстан, заложившей правовую основу для формирования
всей системы законодательства. Второй
период связан с принятием в 1997 году Закона «Об охране окружающей природной
среды», предусматривающего наличие механизма экологического страхования в
природоохранной сфере. Начало третьего
этапа в становлении экологического страхования, длящегося до настоящего
времени, связано с принятием в 2005 году
Закона: «Об обязательном экологическом страховании» и четвертый этап
связан с принятием 2007 году Экологического Кодекса.
Законодательство
РК лишь в общем виде определяет круг объектов, под-лежащих обязательному
экологическому страхованию, а также устанавливает формы экологического
страхования: обязательное и добровольное. Проблемы правового регулирования
экологического страхования классифицированы как государственно-правовые и
финансово-экономические.
Существенное
значение для становления экологического страхования в Республике Казахстан
имеет принятый в 2005 году Закон «Об обязательном экологическом страховании».
Он определяет правовые, экономические и организационные основы обязательного
страхования гражданско-правовой ответственности физических и юридических лиц за
причинение вреда окружающей среде, а также третьим лицам. Закон направлен на
обеспечение гарантий по восстановлению окружающей среды до состояния,
предшествовавшего страховому случаю.
В
Законе определены экономические параметры обязательного экологического
страхования, минимальные размеры страховых сумм и максимальные страховые
премии. Параметры установлены исходя из международного опыта, положенного в
основу модельного закона «Об экологическом страховании», разработанного с
участием депутатов нашего Парламента и принятого на 15-ом пленарном заседании Межпарламентской
Ассамблеи государств-участников СНГ в 2000 году. Положительным является то, что
в законе определено обязательность экологического страхования всех юридических
и физических лиц, занимающихся опасными видами хозяйственной деятельности на
территории Казахстана, независимо от их организационно-правовой формы и формы
собственности.
Обязательное экологическое страхование, осуществляемое
на данный момент в Республике
Казахстан, имеет комплексный
характер, так как вместе с риском причинения вреда окружающей среде, страхуются
риски причинения вреда имуществу, жизни и здоровью третьих лиц.
Рассматривая
совокупность проблем, следует сделать вывод о том, что самой главной проблемой
государственно-правового характера является несовершенство нормативной базы.
Это выражается как в отсутствии определенных нормативных актов, необходимых для
реализации механизма экологического страхования, так и в несовершенстве
действующих норм права. Имеющийся Закон «Об обязательном экологическом
страховании» решает лишь вопросы обязательной формы его осуществления. При этом
в нем отсутствют правовые основы
добровольного экологического страхования.
В принятом Экологическом кодексе нет понятия экологического
страхо-вания, определения опасных объектов размыты и не конкретизированы. В
утвержденном перечне экологически опасных видов хозяйственной и иной
деятельности не учтены ограничения по количественному и качественному
показателям промышленных объектов.
Экологический Кодекс несет
в себе ряд недостатков, связанных с определением экологически
опасных видов хозяйственной и иной деятель-ности. Так в статье 107
дано: «экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности
определяются настоящим Кодексом»,
в то время как согласно статье 1 п.51
«экологически опасный вид хозяйственной и иной деятельности -
деятельность физических и (или) юридических лиц, в результате которой
происходит или может произойти аварийное загрязнение окружающей среды». Статья 1, п. 2
характеризует аварийное загрязнение окружающей среды как «внезапное
непреднамеренное загрязнение окружающей среды, вызванное аварией, происшедшей
при осуществлении экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности
физических и (или) юридических лиц, и являющее собой выброс в атмосферу и (или)
сброс вредных веществ в воду или рассредоточение твердых, жидких или
газообразных загрязняющих веществ на участке земной поверхности, в недрах, или
образование запахов, шумов, вибрации, радиации, или электромагнитное,
температурное, световое или иное физическое, химическое, биологическое вредное
воздействие, превышающее для данного времени допустимый уровень» [10].
В утвержденном перечне экологически опасных видов хозяйственной и
иной деятельности от 27 июня 2007 года не учтены ограничения по количеству
выбросов, географическое расположение объекта, производительность предприятия,
а также вид производства. Эти параметры имеют
определяющую роль в обязательном страховании. Например, в п.14 данного
Перечня говорится «осуществление производственных процессов, сопровождаемых
выбросами в атмосферу вредных веществ
1-2 класса опасности согласно санитарной классификации производственных
объектов», подлежит обязательному страхованию, т.е. если предприятие в день сжигает один электрод, то уже считается
опасным предприятием.
Следующей
выявленной государственно-правовой проблемой стала проблема низкой правовой
культуры и правовой нигилизм граждан Казахстана. С практической стороны данное
обстоятельство выражается в недоверии к страховым институтам, нежелании
заключать договоры обязательного страхования, несоблюдении норм
законодательства о технической безопасности опасных объектов и осложняется
неумением граждан отстаивать свои гражданские права, в том числе в случае
причинения им имущественного вреда. Решение указанной проблемы во многом должны
взять на себя страховщики и различные формы их объединения, развивая пропаганду
страхования, показывая его достоинства и экономическую целесообразность.
К проблемам правового регулирования, имеющим
финансово-экономический аспект, была отнесена финансовая нестабильность, и, как
следствие, низкая платежеспособность многих промышленных предприятий и
некоторых иных источников повышенной опасности, которые не имеют оборотных
денежных средств. В связи с этим субъекты не в состоянии заключать договора
обязательного экологического страхования, что в свою очередь ставит вопрос о
продолжении деятельности опасного объекта. Для решения этой проблемы предложено
пересмотреть налогообложение подобных объектов для формирования ряда налоговых
льгот с внесением соответ-ствующих положений в Налоговый кодекс Республики
Казахстан.
Следует активизировать механизм финансирования превентивных
природоохранных мероприятий страхователя. Оно должно осуществлятся за счет
отчисления денежных средств из создаваемых страховой организацией резервных
фондов и использоваться для реконструкции опасных объектов, приобретения технологического оборудования и
специальной техники для эффективного удаления последствий аварий [11].
Для совершенствования механизма правового регулирования и решения
ряда экономических задач предлагается
создание определенной системы экологических облигаций. При эмиссии облигаций,
инвестирующих природо-охранные мероприятия, следует законодательно
предусмотреть схему, по которой предприятия-источники повышенной опасности
вправе приобретать такие облигации и
рассчитываться ими в
счет заключаемых договоров обязательного страхования гражданской ответственности
опасных производст-венных объектов. В целях экономической выгоды для субъектов
данных отношений и как следствие для поддержания высокого уровня эмиссии и
обращения необходимо осуществлять выпуск облигаций с оговоренной дисконтной
скидкой и переменным купоном. При эмиссии облигаций сумма дисконта будет
являться прибылью организации, приобретающей облигацию, а процент по купону -
прибылью страховщика [12].
В качестве тенденции в правовом регулировании экологического
страхования в работе выделен механизм взаимодействия указанного вида
страхования с экологическим аудитом. Данное взаимодействие определяется
потребностью страховщика в объективной информации об уровне промышленной безопасности. Экологический аудит является
единственным наиболее рациональным способом оценки возможных последствий в
деятельности промышленного объекта. Кроме того, на основании результатов
проводимых аудиторских проверок можно наиболее оптимально построить систему
превентивных мероприятий.
Экологический аудит, изначально введенный в экономически развитых
государствах в 70-е годы, как средство защиты интересов предпринимательских
структур, был направлен на снижение уровня риска для окружающей среды и
здоровья людей и содействие по регулированию мер в области охраны окружающей
среды.
Экологический
аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом
хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и
нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований
международных стандартов и подготовке рекомендаций по улучшению такой
деятельности.
Критерии
экологического аудита – требования природоохранного законодательства и
нормативных документов, экологическая политика, методы управления воздействием
на окружающую среду, а также другие требования, с которыми аудитор-эколог
сравнивает собранные данные о фактическом или планируемом воздействии объекта
экологического аудита на окружающую среду [13].
Рассматривая совокупность проблем, следует сделать вывод о том, что самой главной проблемой государственно-правового характера, является несовершенство нормативной базы. Это выражается как в отсутствии определенных нормативных актов, необходимых для реализации механизма экологического страхования, так и в несовершенстве действующих норм права.
rusnauka2008.ru <info@rusnauka2008.ru>
Мой электронный адрес: Valery Zapasny <vzapasny@bk.ru>
1.
Узбаканова
Л. К вопросу страхования экологических рисков // Экология и устойчивое
развитие. – 2004. - № 2. С. 40-43.
2.
Нургалиева
Е. В условиях повышенного риска // Юридическая газета (РК). – 2003. – 13
авг. С.4.
3.
Экономика
окружающей среды и природных ресурсов. Вводный курс. Учебное пособие./ Под ред.
А.А.Голуба, Г.В. Сафонова. М.: Гу ВШЭ.2003.
4.
Дусипов
Е.Ш., Тлебаева Г.М. Экологическое страхование – метод управления
природоохранной деятельностью // Вестник КазНУ. – 2006. - № 4. – С. 62-63.
5.
Серов Г.П. Основы экологического страхования. М.: Логос, 1996. – 304с.
6.
Байдаков
С.Л., Серов Г.П. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической
безопасности. М.: Норма-Инфра, 2003. – 347с.
7.
Моткин
Г.А. Экономико-правовые основы страхования риска загрязнения окружающей среды
// Государство и право. – 1994. - № 6. – С.45-46
8.
Мисник
Г.А. Экологическое страхование: понятие, функции, основные элементы //
Экологическое право. – 2006. - № 6. – С.15-21.
9.
Некоторые вопросы формирования
страховой культуры // Рынок ценных бумаг. – 1999. - № 22. С.52.
10.
Экологический
кодекс Республики Казахстан.2007.
11.
Тлебаева
Г.М. Проблемные аспекты правового регулирования экологического страхования в
Республике Казахстан // Экономика и право Казахстана. – 2008. - № 1. С.55-57.
12.
Моткин
Г.А. Основы экологического страхования. М.: Наука, 1996. С. 76.
13.
Серов
Г.П. Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы. М.:
Экзамен, 2000. 74с.