Государственное управление

К.и.н. Пронин А.А., Галкина А.А., Кошелева В.С.,

Екатеринбургская академия современного искусства, Россия

Управление развитием вопросов местного значения

в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов

Приказом Министерства культуры РФ от 25.05.2006 № 229 утверждены Методические указания по реализации вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов, а также Методические рекомендации по созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества.

В документе отмечается, что необходимые преобразования организаций культуры, связанные с реформой местного самоуправления, должны обеспечить сохранение всех положительных достижений в сфере культуры, учитывать специфику образования сети общедоступных учреждений культуры, многообразие их видов и организационно-правовых форм, условий хозяйственной деятельности и финансирования, а также других сторон функционирования.

Предусмотрено, что в случае недостаточности местного бюджета из средств субъекта Российской Федерации оказывается финансовая помощь.

Муниципальные организации культуры традиционно представлены: библиотеками, объединенными в централизованные библиотечные системы; клубами различных типов (дома и дворцы культуры, сельские клубы, центры культуры и досуга, национально-культурные центры, дома народного творчества, дома ремесел, дома фольклора, молодежные культурные центры, передвижные центры культуры и досуга); краеведческими и мемориальными музеями; детскими школами искусств, музыкальными, художественными и хореографическими школами; парками культуры и отдыха; кинотеатрами и киноконцертными залами; выставочными залами и галереями; муниципальными творческими коллективами (хор, оркестр, цирковой, хореографический коллектив и др.).

Названные структуры различаются по: характеру выполняемых функций; организации творческого процесса; особенностям применяемого труда.

В силу географических особенностей нашей страны и слабой коммуникационной инфраструктуры для сельского населения, жителей малых городов, районов Крайнего Севера, Дальнего Востока и большинства регионов Сибири муниципальные учреждения культуры являются единственными структурами, обеспечивающими конституционные права граждан на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным благам.

Общественные и частные организации активно используют в своей деятельности творческие коллективы, кадровые, информационные и методические ресурсы муниципальных организаций культуры.

Как отмечают авторы Методических указаний, развитие некоммерческого сектора в сфере культуры на муниципальном уровне за счет общественных и частных организаций во многом сдерживается в силу следующих объективных причин: низкий уровень доходов населения, не позволяющий оплачивать услуги культуры по рыночной цене; ограниченный круг предложения общественных и частных организаций, позиционированный на состоятельного потребителя; неразвитость общественных институтов; географические и демографические особенности, требующие дифференциации объемов и типов услуг культуры и досуга.

Преимущество муниципальных учреждений культуры перед другими организаторами заключается в системной практике создания культурной среды, в сохранении и преумножении культурных традиций и местной идентичности, в создании условий для социальной интеграции местного сообщества.

Базовым элементом создания услуг муниципальных учреждений культуры являются самодеятельные объединения граждан по всем направлениям творческой и социокультурной деятельности.

Муниципальные организации культуры создают комплексные услуги по обеспечению культурного досуга в массовых, интерактивных и индивидуальных формах. Концерты, театральные спектакли, выставки художников и мастеров декоративно-прикладного творчества обеспечиваются на муниципальном уровне силами участников самодеятельных творческих коллективов и в силу этих особенностей имеют достаточно высокую экономическую эффективность.

По итогам Всероссийского мониторинга досуговых предпочтений населения в муниципальных образованиях учреждения культуры позиционируются как центры информации, общения и социальных инициатив. На основании репрезентативной выборки 87% опрошенных считают муниципальные учреждения культуры основным источником культурной деятельности и организации досуга.

Анализ Свердловского областного законодательства о культуре, региональных программ развития культуры, нормативных документов других субъектов Российской Федерации по вопросам культуры позволяет сделать вывод о том, что муниципальные учреждения культуры позиционируются руководителями органов власти и управления субъектов федерации и муниципальных образований как фактор экономического развития и социальной стабильности.

Конституцией РФ в статье 44 установлено право граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, право на доступ к культурным ценностям.

Согласно российскому законодательству к числу областей культурной деятельности регулируемых видов относится: народная культура во всех ее проявлениях, таких, как фольклор, обычаи и обряды; художественные народные промыслы и ремесла; самодеятельное (любительское) народное творчество; музейное, библиотечное и архивное дело; охрана и использование памятников истории и культуры; сценические, музыкальные и другие виды и жанры искусства; эстетическое воспитание и художественное образование; книгоиздание, иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности. Все указанные виды деятельности в настоящее время осуществляются муниципальными организациями культуры.

Кроме непосредственной организации и поддержки учреждений культуры, органы местного самоуправления могут реализовать свои полномочия в сфере культуры путем поощрения через налоговую и ценовую политику деятельности граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию любительским искусством, ремеслами; помогать посредством налоговых льгот, предоставлением на льготных условиях имущества и земельных участков негосударственным, в том числе частным, организациям культуры.

Таким образом, полномочия, определенные муниципальным образованиям в сфере культуры, могут быть реализованы путем создания организаций культуры различных типов и организационно-правовых форм, а также путем содействия иным организаторам за счет средств бюджета муниципального образования.

Определение порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений является компетенцией представительного органа муниципального образования (пункт 6 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Принятие решения о создании организации культуры должно исходить из наличия находящегося в муниципальной собственности имущества, средств местных бюджетов, а также имущественных прав муниципальных образований в соответствии с частью 1 статьи 49 вышеуказанного Федерального закона.

Согласно утвержденным приказом Министерства культуры РФ от 25.05.2006 № 229 документам расходы на содержание организаций культуры, обслуживающих интересы муниципальных образований, могут быть предусмотрены в составе финансовой помощи субъекта РФ муниципальному образованию.

Анализ ресурсного обеспечения полномочий муниципального образования включает инвентаризацию и паспортизацию сети учреждений культуры. Итогом работы должен стать доклад, в котором раскрыты перспективы развития культуры, досуга и массового отдыха населения с учетом экономики муниципального образования, его демографической характеристики, особенностей социальной инфраструктуры и коммуникаций. Совокупность данных по социальной инфраструктуре, анализ потребительского спроса на услуги культуры и досуга с учетом экономических и демографических тенденций муниципального образования позволят принять решения об условиях реализации полномочий муниципального образования по вопросам культуры.

Часть 4 статьи 8 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает возможность создания межмуниципальных объединений и межмуниципальных организаций в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.

Авторами Методических указаний отмечается, что наметилась тенденция к созданию межотраслевых объединений, таких как «образовательно-культурный центр», которые отличаются безусловной экономической эффективностью, однако их деятельность не имеет нормативного регулирования, в частности, по вопросам оплаты труда и пенсионного обеспечения сотрудников.

Характерным недостатком действующих моделей управления муниципальной сетью учреждений культуры явились противоречия между полномочиями органа власти и реальными источниками финансирования его деятельности.

На текущий период можно условно выделить пять моделей управления муниципальными объектами культуры.

Первая модель – управления культуры, обладающие доверенностью от районных Комитетов по управлению муниципальным имуществом (далее – КУМИ) на оперативное управление объектами культуры, осуществляющие финансирование организаций культуры, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.

Вторая модель – управления культуры, не обладающие правами управления недвижимостью, так как эти права напрямую делегированы учреждениям от КУМИ, являющихся совместно с управлением культуры учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идет через управление культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.

Третья модель – управления культуры, наделенные правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица, и одновременно совместно с КУМИ являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через управление культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.

Четвертая модель – управления культуры, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы объектов культуры, находящихся как в собственности районных КУМИ, так и в собственности сельских администраций.

Пятая модель – управления культуры, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы учреждений культуры, расположенных в арендованных помещениях других собственников, в том числе бывших профсоюзных зданиях.

В условиях разграничения полномочий между органами местного самоуправления важнейшей задачей становится установление порядка управления ресурсами культуры с учетом специфики ее организационной структуры и создания услуг культуры, досуга и массового отдыха населения.

Задача, поставленная утвержденными приказом Министерства культуры РФ от 25.05.2006 № 229 документами, заключается в создании системы управления, способной провести правовые, финансовые и организационные преобразования муниципальных учреждений культуры. Управление является одним из ресурсов перспективного развития любой деятельности. В то время как ликвидация, несоответствие полномочий, функций, приданных ресурсов органам управления может самым негативным образом сказаться на обеспечении процессов развития культуры, и, прежде всего, на процессе производства и распространения культурных благ.

Согласно приказу Министерства культуры РФ от 25.05.2006 № 229 роль органа управления культурой муниципального уровня должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти и управления различных уровней, а также условий саморазвития и партнерства с общественными организациями и структурами социального сектора в осуществлении культурной политики.

В целях эффективного использования бюджетных средств, а также во избежание дублирования в работе возможно объединение управлений культуры.

Анализ утвержденных приказом Министерства культуры РФ от 25.05.2006 № 229 документов позволяет выделить ряд функций управлений культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов. Это:

функция обеспечения государственной культурной политики реализуется через систему муниципального заказа на библиотечное обслуживание через сеть библиотек; на художественное и эстетическое воспитание – через сеть детских школ искусств, детских муниципальных школ; на сохранение материального культурного наследия – через сеть музеев и отдельных памятников истории и культуры; на сохранение нематериального культурного наследия, развитие любительского творчества и досуга – через сеть учреждений клубного типа, парков культуры и отдыха, кинотеатров, других учреждений и организаций;

функция стратегического развития и программного планирования предусматривает разработку и реализацию программ развития культуры муниципального образования;

функция ресурсного обеспечения и контроля предусматривает аккумулирование финансовых, материальных, информационных иных ресурсов для обеспечения предоставленных полномочий;

функция правового обеспечения организаций (учреждений) культуры может быть реализована через подготовку нормативных актов по следующим вопросам: о материальных и финансовых нормах обеспеченности сети учреждений культуры; о нормативах расходов на создание услуг культуры и досуга; об утверждении нормативов трудозатрат для определения штатной численности; об утверждении показателей по отнесению к группам по оплате труда руководителей и специалистов; об утверждении местной системы стимулирующих доплат и надбавок, других документов;

функция координации деятельности и взаимодействия со структурами, осуществляющими социальные мероприятия, может быть реализована через систему проектов, направленных на сохранение традиций, на развитие любительского искусства и ремесел (фестивали, выставки, коллективы со званием «народный»); на поддержку социально незащищенных слоев населения (объединения пожилых людей, инвалидов); на поддержку общественных инициатив (экологические движения, женские клубы, движения «за здоровый образ жизни»); патриотическое воспитание.

Структура органов управления культурой городских и сельских поселений, муниципальных районов, и их штатная численность может иметь прямую зависимость от количества подведомственной сети и ее функциональной сущности. Ресурсное обеспечение должно предусматривать такие статьи расходов, как содержание работников, оборудование и автотранспорт, затраты на информацию, в том числе Интернет, на проработку управленческих решений, повышение квалификации.

Вновь созданные управления культуры муниципальных образований в качестве основы для создания организаций культуры должны разработать нормативные документы, на основании которых в дальнейшем будет осуществляться деятельность организаций культуры.